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以稅收優(yōu)惠政策推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展
日期：2014-07-29 來源：東方早報
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上海已經(jīng)進(jìn)入老齡化加速發(fā)展期。隨著老年人口數(shù)量的快速增加，對各類養(yǎng)老服務(wù)的需求總量快速增加，層次更趨多元，僅靠政府提供的養(yǎng)老事業(yè)已經(jīng)無法滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為上海滿足養(yǎng)老服務(wù)需求、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要保障。
在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策中，稅收優(yōu)惠政策作為一種便于調(diào)控，且行政費用較低的政策工具被世界各國廣泛使用。所謂稅收優(yōu)惠政策，是政府在稅收方面給予納稅人和征稅對象的各種優(yōu)待的總稱，是政府通過稅收制度，按照預(yù)定目的，減除或減輕納稅義務(wù)人稅收負(fù)擔(dān)的一種形式。
現(xiàn)有稅收優(yōu)惠對象
主要是非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)
完全依靠政府的力量實現(xiàn)如此快速的床位增加是不現(xiàn)實的，只有通過稅收、土地等各類政策的設(shè)計和落實，引導(dǎo)社會和市場的力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，才能盡快滿足群眾的養(yǎng)老床位需求。
2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），其中明確提出了“完善稅費優(yōu)惠政策”的一系列政策建議。國家推出的稅收優(yōu)惠政策主要包含了三個部分：
一是各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的稅收減免，其中涉及了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和土地使用稅這四大類稅種。營業(yè)稅方面，提出對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅；企業(yè)所得稅方面，提出對符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；房產(chǎn)稅和土地使用稅方面，提出對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。
二是涉及各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)資金來源的稅收抵扣。文件規(guī)定，對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人向非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計算其應(yīng)納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除。
三是間接性的稅收優(yōu)惠，主要是各類費用的減免。文件提出，各地對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要免征有關(guān)行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)也要適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行。
從文件中提出的各項稅收優(yōu)惠政策中可以看出，稅收優(yōu)惠的對象主要集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。事實上，在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出的各類政策措施中，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策也最多最集中。這些優(yōu)惠政策的制定明確反映出了目前我國養(yǎng)老床位的供給短缺困境。根據(jù)全國老齡辦預(yù)測，到2015年，我國的老年人口將達(dá)到2.16億。以《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》中設(shè)定的每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張的目標(biāo)來計算，2014-2015兩年間，要增加154.3萬張養(yǎng)老床位，增量達(dá)到31.3%。完全依靠政府的力量實現(xiàn)如此快速的床位增加是不現(xiàn)實的，只有通過稅收、土地等各類政策的設(shè)計和落實，引導(dǎo)社會和市場的力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，才能盡快滿足群眾的養(yǎng)老床位需求，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占比達(dá)到3%的規(guī)劃目標(biāo)。
除此之外，文件還提出了制定和完善支持民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策的要求，為地方政府制定和行使稅收優(yōu)惠政策留下了空間。
從稅權(quán)的角度來看，我國不僅是中央政府（包括全國人大、國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局等）可以行使稅收優(yōu)惠決定權(quán)，地方政府（主要是地方人民政府和地方財稅機(jī)關(guān)）也在實際上行使著大量的稅收優(yōu)惠決定權(quán)。各地在落實國家制定的稅收優(yōu)惠政策的同時，可以根據(jù)地區(qū)特性，制定和行使稅收優(yōu)惠政策維護(hù)區(qū)域利益。
此次國家發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》之后，北京、江蘇、浙江、江西等地也都相應(yīng)地制定了地區(qū)性的加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策性文件。部分省市在國家制定的稅收優(yōu)惠政策之外，增加了部分稅收優(yōu)惠政策，或者拓寬了政策的惠及范圍。
將優(yōu)惠政策普及
營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)
對于上海而言，鼓勵社會力量興辦包括營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，仍然是稅收優(yōu)惠政策制定的關(guān)注點。
上海市政府目前正在研究和制定上海加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策，其養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的制定包含兩個方面，一是落實國家制定的稅收優(yōu)惠政策，讓養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)更快、更便捷地享受政策帶來的好處；二是根據(jù)上海的實際需求，制定適合地區(qū)特性的稅收優(yōu)惠政策。
從具體的政策調(diào)整上，可以從兩個方向進(jìn)行考慮，一是稅收優(yōu)惠政策惠及對象的拓展；二是新增的優(yōu)惠政策。
根據(jù)上海的實際情況，可以考慮將稅收優(yōu)惠政策惠及對象從非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，向營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和提供家庭、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)拓展。
根據(jù)《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃》提供的數(shù)據(jù)，到2020年，上海還需建成約15.9萬張養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，且按照老年人口峰值預(yù)測，考慮適度前瞻和預(yù)留彈性，要按照17.8萬張進(jìn)行用地底線管控。2013年底上海市養(yǎng)老床位共計10.8萬張。養(yǎng)老床位缺口在5.1萬張。對于上海而言，鼓勵社會力量興辦包括營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，仍然是稅收優(yōu)惠政策制定的關(guān)注點。
目前上海實行的是“9073”的養(yǎng)老模式，即90%的老年人在家庭養(yǎng)老，7%的老年人享受社區(qū)養(yǎng)老，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老的老年人僅占老年總?cè)丝诘?%。其余97%的老年人需要居住在家中，從家庭、社區(qū)獲取公共養(yǎng)老服務(wù)，或者通過購買的方式從市場獲得所需要的養(yǎng)老服務(wù)。因此，為居家養(yǎng)老的老年人提供家庭養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)同樣應(yīng)該是上海稅收優(yōu)惠政策制定的關(guān)注焦點。
具體來看，則可以從營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、行政事業(yè)收費等方面分別考慮。
在營業(yè)稅稅收優(yōu)惠方面，一是針對國家提出的“對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅”政策拓展政策惠及對象，對社區(qū)綜合為老服務(wù)機(jī)構(gòu)、家庭服務(wù)企業(yè)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)同樣能夠免征營業(yè)稅。事實上，國家針對家政服務(wù)企業(yè)，已有相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于員工制家政服務(wù)免征營業(yè)稅的通知》（財稅[2011]51號）規(guī)定，對家政服務(wù)企業(yè)由員工制家政服務(wù)員提供的家政服務(wù)取得的收入免征營業(yè)稅，但這項政策有效期為2011年10月1日-2014年9月30日。面對越來越多的家庭服務(wù)需求，從政策引導(dǎo)和鼓勵的角度來看，這類提供家政服務(wù)的企業(yè)可以考慮繼續(xù)免征營業(yè)稅。
二是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并購、分立等過程中發(fā)生的資產(chǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為，不征收營業(yè)稅?？梢灶A(yù)見的是，未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場的整合將越來越頻繁。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的并購、分立等行為將在一定程度上促進(jìn)市場秩序的建立和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升，可以通過免征營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠政策，降低并購和分立等成本，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康、快速發(fā)展。
三是對企業(yè)和個人承包老年人集聚的居住區(qū)適老性環(huán)境改造項目、老年人住宅改造項目所獲得的收入，在營業(yè)稅征收方面給予一定的減免。隨著上海老齡化程度的不斷加深，已經(jīng)在部分中心城區(qū)出現(xiàn)了老年人集中度較高的社區(qū)，推進(jìn)這些居住小區(qū)的適老性環(huán)境改造有利于老年人的居家養(yǎng)老，是宜居社區(qū)建設(shè)的一個重要的部分。隨著上海純老家庭和獨居老年人的增加，老年人住宅的改造也將逐步提上日程。對企業(yè)的老年人集聚的居住區(qū)適老性環(huán)境改造項目、老年人住宅改造項目收入稅收減免可以有效推進(jìn)這些工作。
企業(yè)所得稅和個人所得稅稅收優(yōu)惠方面，一是對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將取得的養(yǎng)老服務(wù)收入直接用于改善養(yǎng)老服務(wù)條件的，建議其后一定年限內(nèi)繳納的企業(yè)所得稅地方留成部分由財政給予一定的補助?？紤]到營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入的養(yǎng)老服務(wù)收入將在一定時間內(nèi)對入住的老年人有實質(zhì)性的服務(wù)改善，這樣的行為政策上應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)墓膭睢６窃谄髽I(yè)和個人向非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)捐贈的所得稅抵扣中，引入跨年度遞延抵扣。所謂“跨年度遞延抵扣”就是指，允許個人和企業(yè)當(dāng)年超過所得稅扣除比例限額部分的公益性捐贈順延至下一年度或者更長時間內(nèi)（國際上一般控制在5年以內(nèi)）進(jìn)行扣除?？缒甓冗f延抵扣不僅有助于提高捐贈額，還可以使捐贈一次性及時送到急需的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中。根據(jù)我國《企業(yè)所得稅法及其實施條例》規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！吨腥A人民共和國個人所得稅法實施條例》則規(guī)定，個人將其所得通過中國境內(nèi)的社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)向非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等社會公益事業(yè)的捐贈，捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額的30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除。缺乏跨年度遞延抵扣制度，企業(yè)和個人在捐贈時必須考慮要平衡捐贈當(dāng)年的應(yīng)納稅所得額與公益性捐贈額，增加了捐贈成本，也不利于鼓勵和激發(fā)企業(yè)和個人的捐贈熱情。
三是落實《財政部、國家稅務(wù)局關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》（財稅[2013]103號）針對企業(yè)年金、職業(yè)年金的個人所得稅相關(guān)規(guī)定，鼓勵和推動商業(yè)年金保險市場發(fā)展的同時，也可以進(jìn)一步保障老年人的晚年收入和生活質(zhì)量。不少國家的商業(yè)年金保險已經(jīng)成為老年人收入的重要部分。為了鼓勵商業(yè)年金保險的發(fā)展，如法國政府規(guī)定，在退休年金投保人所支付給保險公司的保險費中，25%可以抵扣應(yīng)納稅所得的優(yōu)惠，若保險合同存續(xù)期超過八年，保單收益還可以免稅。英國政府允許居民將其在社會保障部門的基金提出，用于購買個人年金保險等。
行政事業(yè)收費優(yōu)惠方面，建議對《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出的“對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)也要適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費”進(jìn)一步明確為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)設(shè)計的行政事業(yè)型收費的減免額度，如減半征收，便于政策的實際操作和落實。
從總體來看，目前提出的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要還是集中在減稅、免稅和稅額抵扣上。事實上，稅收優(yōu)惠的形式非常靈活，不僅包括減稅、免稅、稅額抵扣，還包括出口退稅、優(yōu)惠稅率，以及先征后返，加速折舊、稅項扣除、投資抵免、虧損彌補等，以及其他實際減除或減輕納稅人和征稅對象稅收負(fù)擔(dān)的各類鼓勵性和照顧性規(guī)定。隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，上?？梢灾鸩教剿鞲`活多樣的稅收優(yōu)惠政策，例如通過準(zhǔn)予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買意外責(zé)任險的繳費支出在企業(yè)所得稅前扣除，提高養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的抗風(fēng)險能力；通過允許對設(shè)備進(jìn)行加速折舊等優(yōu)惠措施，支持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的發(fā)展等。
稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計和實施目的是為了通過政策的激勵和引導(dǎo)，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。為了避免政策被濫用，建立稅收管理制度來規(guī)范管理是必不可少的。目前國內(nèi)對免稅政策的管理側(cè)重于稅前的資格審查，還缺乏科學(xué)、嚴(yán)格、系統(tǒng)的事后監(jiān)督機(jī)制。以非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，國外對于這類享受各種稅收優(yōu)惠的非營利性機(jī)構(gòu)有嚴(yán)格的制度區(qū)分其營利性收入和非營利性收入，非營利性收入才可以享受稅收優(yōu)惠。還實行嚴(yán)格的年度資格審查，確定其是否繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠的資格。并且建立強制性的信息披露制度，接受公眾的監(jiān)督。上海在設(shè)計和落實稅收優(yōu)惠政策的同時，也應(yīng)該不斷健全和完善稅收管理制度。
作者：上海市發(fā)展改革研究院社會發(fā)展研究所副所長
