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日期：2010-08-20 來源：全國(guó)老齡委辦公室
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一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本要素
社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)（或稱養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)）是針對(duì)我國(guó)家庭養(yǎng)老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會(huì)角度對(duì)老年人的幫助服務(wù)，是由政府、社會(huì)組織、企業(yè)、志愿者為老年人提供的各種生活所需的服務(wù)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)又可以分為基本養(yǎng)老服務(wù)（福利性養(yǎng)老服務(wù)）、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)和市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)（后兩種養(yǎng)老服務(wù)也稱為非基本養(yǎng)老服務(wù)）三大類。非基本養(yǎng)老服務(wù)是對(duì)老年人生活所需的具有一定幸福指數(shù)的享受型服務(wù)。在老年人的生活中，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)和家庭養(yǎng)老服務(wù)相互聯(lián)系、相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，共同支撐了老年人的生活生命質(zhì)量。
社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，內(nèi)容豐富，范疇囊括了除家庭養(yǎng)老服務(wù)外的所有政府、社會(huì)組織、企業(yè)等為老服務(wù)的內(nèi)容、行為、形式、制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人員等要素。其基本要素有：
一是有服務(wù)需求的老年人。
二是有主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)工作開展的政府、制度和人員。
三是有提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，如醫(yī)療照料服務(wù)、文化教育服務(wù)、優(yōu)待維權(quán)服務(wù)、家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)、老年人再就業(yè)服務(wù)等。
四是有必需的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所、設(shè)施，如老年公寓、老年康復(fù)中心、養(yǎng)老院、托老中心（所）、老年權(quán)益維護(hù)中心、老年學(xué)校、老年活動(dòng)中心等及配套的服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施。
這里需要說明的是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都屬于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系范疇，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)，也是本文研究的重點(diǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是有所區(qū)別的。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指專門為老年人提供住養(yǎng)的場(chǎng)所，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是指為老年人提供生活和價(jià)值發(fā)揮的服務(wù)組織、場(chǎng)所、設(shè)施等。廣義上講，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)包含著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。山東省在統(tǒng)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稱為老年住養(yǎng)機(jī)構(gòu)，這對(duì)開展養(yǎng)老服務(wù)和統(tǒng)計(jì)工作都有借鑒意義。我以為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該包括的范圍為住養(yǎng)（即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）、文化活動(dòng)、教育、家政、信息咨詢等服務(wù)機(jī)構(gòu)。
二、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題
近年來，在民政部和全國(guó)老齡委的積極推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有了較大發(fā)展。在各級(jí)政府的重視推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得階段性成果，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系（簡(jiǎn)稱養(yǎng)老服務(wù)體系，下同）初步形成。截至2009年底，全國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4萬多個(gè)，涵蓋福利院、養(yǎng)護(hù)院、敬老院、榮軍養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年公寓等多種類型，養(yǎng)老床位289萬張，收養(yǎng)各類老人236萬。日間照料功能的社區(qū)服務(wù)中心1萬多個(gè)，留宿照料床位1.5萬張，日間照料床位3萬多張（2010年，民政部）。老年文化活動(dòng)場(chǎng)所基本普及，老年學(xué)校（老年大學(xué)）超過4萬所。公安、司法部門普遍設(shè)立老年人“綠色通道”，老年人維權(quán)工作機(jī)制不斷建立健全，市、區(qū)（縣）、街（鄉(xiāng)）、居（村）四級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基本形成。北京、上海、浙江、江蘇等很多地方對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和政策支持。
雖然我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了一定成績(jī)，但與廣大老年人的需求，無論是住養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（即習(xí)慣意義上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)），還是文化活動(dòng)等服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺口都很大，發(fā)展中的問題明顯，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)整體上處于初始探索階段。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)整體上缺乏政策有效支持，發(fā)展途徑受阻。尤其在養(yǎng)老（住養(yǎng)）機(jī)構(gòu)和照料機(jī)構(gòu)的發(fā)展上，在很多地方陷入高需求低入住的怪圈，發(fā)展顯得十分滯后。現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題有：
第一，老年照料服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，生活不能自理老年人的服務(wù)需求難以得到基本滿足。這是首當(dāng)其沖的問題，事關(guān)老年人的生死存亡。根據(jù)調(diào)查推算，我國(guó)老年人口中喪失基本生活自理能力即ADL缺損（在吃飯、穿衣、室內(nèi)活動(dòng)、洗浴、如廁等日常基本生活能力中至少有一項(xiàng)缺損，必須依賴他人扶助），并需要和愿意入住照料養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的至少占5%，即760萬，其中農(nóng)村530多萬，城市230萬（2009年，魏津生，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障的幾點(diǎn)建議），但我國(guó)目前具有照料護(hù)理功能的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是杯水車薪。我國(guó)養(yǎng)老床位可以入住的老年人數(shù)僅占全部老年人口的1.74%，社區(qū)日間照料床位僅占全部養(yǎng)老床位的1%（2010年，民政部），既遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的5-7%，也落后于一些發(fā)展中國(guó)家的2-3%的水平。
第二，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行無序，發(fā)展困難重重。
一是許多民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、檔次低，多數(shù)是自由運(yùn)行的“小作坊”。據(jù)江蘇省南通市崇川、港閘區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的調(diào)研資料顯示，三區(qū)27家民辦托老所，平均擁有40張床位。一些小型托老機(jī)構(gòu)，房屋檔次普遍低，空間小，通風(fēng)、采光條件差。公用附屬設(shè)施不配套，空氣污濁。27家民辦托老機(jī)構(gòu)，實(shí)際入住率平均為58%，只有少數(shù)幾家入住率達(dá)到80%左右。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了給老人提供電視、撲克牌等外，無其他文化可言。老年人到這里就是等死，僅僅能達(dá)到定時(shí)有飯吃、死了有人報(bào)的最基本需要。有的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開張多年，沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不符合條件，政府也沒有對(duì)策。此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于無部門管理的自然狀態(tài)，形成了很多意外事故。媒體報(bào)道的各地 “黑養(yǎng)老院”，更能說明這個(gè)問題。作者曾經(jīng)隨記者秘密調(diào)研過江蘇省睢寧縣的一個(gè)經(jīng)民政局登記批準(zhǔn)的養(yǎng)老院，看后讓人辛酸難過：十來個(gè)男女老人同住一個(gè)大房子，馬桶放在屋里，蒼蠅遍屋，躺在床上的失能老人露出可憐無助的目光?！熬瓦@情況，要比住在家里好得的多，起碼定時(shí)有人送飯，病重能簡(jiǎn)單治療，死了有人通知家屬?！彪S行記者說，“農(nóng)村失去生活能力老人的生活是很艱難的”。
二是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏市場(chǎng)運(yùn)行空間，需求的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后。浙江省有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1697家，其中登記民辦非企業(yè)的590家，在工商部門登記的只有15家。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都屬于民辦非企業(yè)單位，沒有對(duì)應(yīng)發(fā)展的系列法律法規(guī)，對(duì)民間資本的進(jìn)入和管理造成障礙。按照民辦非企業(yè)單位管理規(guī)定，舉辦者對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒有所有權(quán)，只對(duì)其初始投入資金享有被嚴(yán)格限制的權(quán)利，即喪失了資本自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利、使用權(quán)以及剩余索取權(quán)，有的只享受一定的監(jiān)督權(quán)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面對(duì)高收入的退休領(lǐng)導(dǎo)干部，其設(shè)施先進(jìn)，環(huán)境優(yōu)美，低收費(fèi)、不計(jì)成本的做法，導(dǎo)致了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困難，以及國(guó)家的二次分配不公。浙江省嘉善縣因土地資源有限、投資回報(bào)低、管理風(fēng)險(xiǎn)大等諸多因素，目前還沒有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，到2012年全縣50%的民辦養(yǎng)老床位任務(wù)很難實(shí)現(xiàn)。
第三，養(yǎng)老服務(wù)（護(hù)理）職業(yè)培訓(xùn)制度不健全，養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏嚴(yán)重。2002年原勞動(dòng)保障部和民政部共同制定頒布了養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)定義、培訓(xùn)要求做出了規(guī)定，但至今養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)沒有走上規(guī)范化。養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)的主管部門不明確，誰來培訓(xùn)，誰來批準(zhǔn)（資質(zhì)），誰來發(fā)證，都不明確。如人力保障部門只負(fù)責(zé)非營(yíng)利性職業(yè)培訓(xùn)，而企業(yè)如果要加入養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)，無從申請(qǐng)資質(zhì)。北京市工商行政部門對(duì)于企業(yè)申請(qǐng)培訓(xùn)的審批經(jīng)營(yíng)范圍，目前只限于計(jì)算機(jī)培訓(xùn)，其他培訓(xùn)都需要主管部門的文件。
我國(guó)養(yǎng)護(hù)人員缺口大，全國(guó)大約需要1000萬左右，而現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)人員僅約100萬。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人員當(dāng)前最突出的問題是，養(yǎng)老服務(wù)人員知識(shí)水平低，專業(yè)化程度普遍低，待遇和社會(huì)地位低，從業(yè)數(shù)量不足，敬業(yè)精神不足，隊(duì)伍穩(wěn)定性差，服務(wù)隊(duì)伍遠(yuǎn)跟不上老年人的強(qiáng)烈需求。全國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)人員中有90%的沒有執(zhí)業(yè)證書，絕大多數(shù)養(yǎng)護(hù)人員缺乏專業(yè)護(hù)理知識(shí)。
第四，地方政府落實(shí)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政策乏力，缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象都存在。在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中，政府缺位主要表現(xiàn)為政府在制定規(guī)劃、出臺(tái)政策、落實(shí)政策等方面沒有行動(dòng)或力度不夠。
錯(cuò)位主要表現(xiàn)為政府該管的沒管，不該管的到去管了。如近幾年一些地方政府出巨資興建豪華養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，入住的都是高收入退休領(lǐng)導(dǎo)等特殊群體，床位收費(fèi)相對(duì)低，普通老年人排隊(duì)難進(jìn)，使政府資源又變相成為這些特殊老年群體的二次福利。
越位主要表現(xiàn)為政府越俎代庖，自己搭臺(tái)自己唱戲。政府不重視扶持社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是自己直接組建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，組織人員從事具體養(yǎng)老服務(wù)工作，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化沒人管或管理不夠，政府政策推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)工作滯后。
第五，輕視對(duì)其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。受習(xí)慣觀念的影響，各地在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，程度不同都將發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為主體任務(wù)，淡化居家養(yǎng)老的系列服務(wù)、老年文化教育服務(wù)、老年優(yōu)待服務(wù)等內(nèi)容，使養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。有不少地方傳統(tǒng)地只把興建敬老院、養(yǎng)老院、社區(qū)老年服務(wù)中心作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容，把其他養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)排除在外。
第六，缺乏高效的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)管理體制機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)量大、面寬的社會(huì)性系統(tǒng)性工作。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然由民政部門主管，但涉及到國(guó)土資源、財(cái)政規(guī)劃、住房城建、衛(wèi)生教育、文化體育、公安消防等諸多部門，遠(yuǎn)非民政部門一家說了算。加之民政部門工作人員過少，力量有限，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)往往是力不從心。社會(huì)上有民營(yíng)企業(yè)人士有興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意想，但苦于門檻多而高，牽頭的民政部門力量弱小而望而卻步。相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在運(yùn)行機(jī)制上是管理缺乏手段，協(xié)調(diào)缺乏效力，監(jiān)督缺乏力度，服務(wù)缺乏合力。
三、發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)基本思路
完善的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該是政府、社會(huì)、家庭（個(gè)人）積極參與，形成一個(gè)政府、社會(huì)組織、家庭及老人合理負(fù)擔(dān)，共同面對(duì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的良性格局。在今后養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，要抓住建設(shè)的主要矛盾和矛盾主要方面，積極探尋發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的有效對(duì)策。
1.當(dāng)前重中之重是建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制
?。?）調(diào)查案例。浙江省嘉善縣在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系過程中，形成縣、鎮(zhèn)、村居三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在縣級(jí)層面，成立由副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的養(yǎng)老服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在民政局設(shè)立社會(huì)福利科，具體負(fù)責(zé)對(duì)全縣養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查，并依托縣老年公寓建立縣養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心（兩個(gè)事業(yè)編制），對(duì)全縣養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行具體實(shí)施；在鎮(zhèn)（街道）層面，成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，確定專人落實(shí)工作責(zé)任，同時(shí)改造敬老院轉(zhuǎn)型提升為社會(huì)福利養(yǎng)老服務(wù)中心；在村（社區(qū)）層面，在村（居）委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，建立居家養(yǎng)老服務(wù)站，對(duì)老年人進(jìn)行服務(wù)。
（2）對(duì)策建議。目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理都由民政部門承擔(dān)（少數(shù)地方民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理由老齡委辦公室承擔(dān)），居家養(yǎng)老服務(wù)工作絕大多數(shù)由老齡委辦公室承擔(dān)。至于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的牽頭負(fù)責(zé)部門，現(xiàn)在還沒有明確的規(guī)定，各地有民政部門牽頭的，也有老齡部門牽頭的。根據(jù)各地民政、老齡部門的職能、人員和工作情況，最可行、最有效的辦法是，在民政部門設(shè)立老齡服務(wù)局（或養(yǎng)老服務(wù)局），與老齡委辦公室合署辦公，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和效能最大化。
在建立高效管理體制同時(shí)，要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)化研究，從宏觀和微觀方面建立可行的運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管職能，健全養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出管理機(jī)制，開展養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量檢查評(píng)估工作。
2. 因地制宜構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系模式
?。?）調(diào)查案例。浙江省嘉興市在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系過程中，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》，大力興建城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所，有機(jī)整合相關(guān)部門在社區(qū)設(shè)立的社區(qū)綜合活動(dòng)中心、黨員活動(dòng)室、離休干部居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)等服務(wù)站、所、室、場(chǎng)以及轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織，搭建了社區(qū)“一站式”養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，形成橫向聯(lián)動(dòng)、部門配合、機(jī)構(gòu)運(yùn)作的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為城鄉(xiāng)居家老年人提供家政、信息咨詢、文化教育、休閑健身等系列服務(wù)。
嘉興市嘉善縣天凝鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心是在敬老院的基礎(chǔ)上改建的，實(shí)現(xiàn)單純福利型機(jī)構(gòu)向區(qū)域性社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。該中心還掛有天凝鎮(zhèn)敬老院、殘疾人托管所、重度殘疾人托養(yǎng)中心、避災(zāi)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心牌子，分別對(duì)各種群體進(jìn)行服務(wù)。該縣魏塘鎮(zhèn)中山社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站加掛文體活動(dòng)中心、老年活動(dòng)中心、星光老年之家、老年人協(xié)會(huì)、老年人體協(xié)牌子，對(duì)老年人進(jìn)行養(yǎng)老金發(fā)放、生活照料、水電維修、就餐、托養(yǎng)、法律援助、文化娛樂等服務(wù)。
杭州市市級(jí)和8個(gè)市、縣（區(qū)）建立了具有組織、指導(dǎo)、服務(wù)、培訓(xùn)等功能的養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，117個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，378個(gè)社區(qū)建立開展多項(xiàng)服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)站，全面開展養(yǎng)老服務(wù)工作。
江蘇省南通市居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)站，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和服務(wù)熱線，網(wǎng)絡(luò)市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)，明確職責(zé)和分工，逐步將老年人信息建立檔案，實(shí)現(xiàn)全市老年人的信息化全方位服務(wù)。
（2）對(duì)策建議?？偨Y(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、家庭支撐的養(yǎng)老原則，建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、多種服務(wù)方式為手段、各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，滿足老年人多層次、多元化、多選擇服務(wù)需求的覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，達(dá)到服務(wù)方式多元化，投資主體多樣化，養(yǎng)老服務(wù)普及化，服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化。
在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況、人口結(jié)構(gòu)分布情況等因素，因地制宜地推進(jìn)、構(gòu)建。尤其在基層社區(qū)和農(nóng)村，應(yīng)建立以社區(qū)（居家）服務(wù)中心（站）為依托，以居家、托管生活為形式、以現(xiàn)代信息為手段，構(gòu)建滿足老年人照料、文化、教育、法律援助等各種需求的養(yǎng)老服務(wù)體系。
為此，國(guó)家必須專門制定養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃，納入政府激勵(lì)考核指標(biāo)體系，全面發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。
3.重點(diǎn)推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展
?。?）調(diào)查案例。江蘇省通過采取土地劃撥、規(guī)費(fèi)減免、貸款貼息、床位建設(shè)補(bǔ)貼、床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、購買服務(wù)等方式，吸引鼓勵(lì)社會(huì)資本投資興辦福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。要求市、縣到2012年底都要建一所政府主辦的老年公寓或福利院，床位分別達(dá)到300張、150張以上。目前70%的市、縣已經(jīng)建成。今后三年，政府每年投入2000萬元引導(dǎo)資金，吸引鼓勵(lì)社會(huì)資金投入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。
在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，江蘇省每年投入4000萬引導(dǎo)資金，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，鼓勵(lì)各地建居家養(yǎng)老服務(wù)中心。
江陰市落實(shí)江蘇省發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策，吸引美商投資建造了集居住、療養(yǎng)、康復(fù)、保健、學(xué)習(xí)、月亮、娛樂、休閑為一體的江陰“夕陽紅”老年康樂中心，開創(chuàng)了外商投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的先河。
?。?）對(duì)策建議。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然是養(yǎng)老服務(wù)體系的補(bǔ)充，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)體系需要投入資金最大部分。一般來說，興建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1張床位的投入平均約為15-20萬元。如果政府繼續(xù)擴(kuò)大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模，財(cái)政是無力支撐的。而發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)際上能為政府大大減輕經(jīng)濟(jì)和人力負(fù)擔(dān)。因此，政府要重點(diǎn)推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。當(dāng)前急需政府明確制定以下三項(xiàng)政策措施：
一是土地優(yōu)待政策。政府在規(guī)劃土地時(shí)要預(yù)留養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益用地。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地要根據(jù)不同情況給予劃撥或廉租或優(yōu)惠出售。
二是建筑優(yōu)待政策。建設(shè)部門在批準(zhǔn)新建居民商品樓房時(shí)，要按規(guī)定無償提供老年公共服務(wù)活動(dòng)場(chǎng)所，減免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的城市建設(shè)配套費(fèi)、規(guī)劃費(fèi)；稅務(wù)等部門要減免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，優(yōu)惠水、電、氣、通信等公用事業(yè)收費(fèi)。
三是服務(wù)補(bǔ)貼政策。民政、老齡、衛(wèi)生等部門要根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型和具體情況，進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼（包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)），如貸款貼息、床位補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等。符合條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要作為基本醫(yī)療保險(xiǎn)的定點(diǎn)單位，提高養(yǎng)護(hù)人員的工資待遇，把養(yǎng)護(hù)工作作為公益崗位予以補(bǔ)助。
這些政策，要在牽頭主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，逐項(xiàng)調(diào)查研究，制定相應(yīng)的政策，出臺(tái)《民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)促進(jìn)條例》，內(nèi)容包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置審批制度、管理制度、政策扶持制度、法律責(zé)任等，以此保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行。
4.規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)（護(hù)理）人員的教育培訓(xùn)制度
?。?）調(diào)查案例。杭州市發(fā)揮社會(huì)各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，提高公益崗位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和范圍，大力推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人員的教育培訓(xùn)工作。每年組織力量對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行培訓(xùn)。主要依托杭州師范大學(xué)，培訓(xùn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員和社區(qū)助老員。
?。?）對(duì)策建議。
一是要明確民政或老齡部門作為養(yǎng)老服務(wù)（護(hù)理）職業(yè)培訓(xùn)的業(yè)務(wù)主管單位，理順養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)準(zhǔn)入體制（允許企業(yè)在工商行政部門審批注冊(cè)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)，使養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)走向市場(chǎng)化），制定詳細(xì)培訓(xùn)規(guī)劃，使養(yǎng)老服務(wù)人員在幾年內(nèi)都能取得職業(yè)技能資格。
二是人保部門仿照郵電等行業(yè)職業(yè)培訓(xùn)管理方式，全權(quán)賦予民政部門對(duì)養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)的職業(yè)資格發(fā)證權(quán)和技術(shù)職稱評(píng)審權(quán)（人保部門實(shí)施監(jiān)督管理），并按公益崗位給予養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)補(bǔ)貼。
三是教育部門要推動(dòng)在高校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)（護(hù)理）專業(yè)，培養(yǎng)較高層次的養(yǎng)老服務(wù)管理和技術(shù)人才。
5．發(fā)揮好老年社會(huì)組織的作用
?。?）調(diào)查案例。2005年江蘇省老齡協(xié)會(huì)成立后，積極推動(dòng)健全全省老齡協(xié)會(huì)五級(jí)網(wǎng)建設(shè)。各級(jí)老齡協(xié)會(huì)堅(jiān)持“為老齡委參謀、為老齡工作助力、為涉老組織牽手、為老年人服務(wù)”的宗旨，為養(yǎng)老服務(wù)做出了積極的貢獻(xiàn)。常州市到2009年底，全市7個(gè)轄市、57個(gè)鎮(zhèn)（街道）、1226個(gè)村（社區(qū)）基本健全了老齡協(xié)會(huì)組織。這些基層老齡協(xié)會(huì)組織緊緊圍繞“六個(gè)老有”工作目標(biāo)，不斷加大基層老齡工作力度，全心全意為老年人服務(wù)，成為促進(jìn)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要力量。河南省通許縣長(zhǎng)智鎮(zhèn)“晚霞老年協(xié)會(huì)”成立20多年來，從成立初的幾名會(huì)員發(fā)展到現(xiàn)在4000多名，會(huì)員普及到周邊的兩個(gè)縣，20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上百個(gè)村莊。協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)旅游、文藝、法律、衛(wèi)生、調(diào)解五個(gè)服務(wù)小組，在農(nóng)村進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)，成效顯著。
?。?）對(duì)策建議。養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)在基層社區(qū)、農(nóng)村，而基層社區(qū)、農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)工作又可以主要依靠老年社會(huì)組織或老年人。因?yàn)槔夏晟鐣?huì)組織或老年人有充足的時(shí)間和志愿服務(wù)的熱情，是養(yǎng)老服務(wù)的支柱資源。2009年底，我國(guó)共有各級(jí)老年人協(xié)會(huì)436226個(gè)，參加人數(shù)4227萬人，其中居（村）級(jí)老年人協(xié)會(huì)367163個(gè)，街（鄉(xiāng)）級(jí)老年人協(xié)會(huì)36973個(gè)，區(qū)（縣）級(jí)老年人協(xié)會(huì)7865個(gè)。共有各類老年社團(tuán)組織（不包括老年人協(xié)會(huì)）38002個(gè)，參加人數(shù)494萬人。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中，如果能將這些龐大的老年社會(huì)組織潛能挖掘發(fā)揮出來，養(yǎng)老服務(wù)工作就一定會(huì)收到事半功倍的效果。
