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一床難求與床位閑置并存 養(yǎng)老服務(wù)體系呼喚改革
日期：2017-04-13 來源：半月談網(wǎng)
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編者按：空巢、失能、留守。這是加速老齡化中國的養(yǎng)老問題中，最痛的三個關(guān)鍵詞。與之相聯(lián)系的老年人群體該如何安度晚年，正成為千千萬萬家庭的隱痛。記者近日在廣東、北京、河南、江西等地，與空巢、失能、留守老人面對面，感受到地方養(yǎng)老新政下部分老人的舒心，也體會著更多家庭的擔(dān)心。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然國家每年財政補貼上億元，但在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的加速作用下，老年人獲得感的取得與財政補貼的方向有出現(xiàn)錯配的苗頭。億萬國人關(guān)心的養(yǎng)老社會服務(wù)，亟待來一場供給側(cè)改革。
銀發(fā)！銀發(fā)！三位老人的舒心與億萬老人的擔(dān)心
空巢獨居老人渴盼“家門口”的養(yǎng)老
91歲高齡的廣州獨居老人程某走路非常緩慢，戴著助聽器，聽人說話依然吃力。像很多老人一樣，他寧愿住在老舊小區(qū)的家里，也不愿去住養(yǎng)老院。
“因為在新聞里看到過養(yǎng)老院虐老的新聞，不到萬不得已不想送父親去養(yǎng)老院。”程某的女兒告訴記者，母親去世后，父親的養(yǎng)老問題一度讓她十分困擾。給父親請過保姆，也一直不太順心。后來，老人得知家對面新開的孝慈軒養(yǎng)老院可以提供居家養(yǎng)老服務(wù)，便跟女兒商量了請護工上門服務(wù)。
“護工住在家里，每天去養(yǎng)老院的食堂為父親打飯，每周帶他去醫(yī)院做一次腿部康復(fù)。我每周回家看望父親，發(fā)現(xiàn)她們耐心又細心，真是出于良心做事。”程某的女兒說。
除護工外，養(yǎng)老院還配備了一名社工定期聯(lián)系老人，及時了解服務(wù)需求。“黃姑娘會叫理發(fā)師上門給我理發(fā)，平常過年過節(jié)有活動也喊我一起玩，就連電視機壞了，都是她想辦法幫我修好的。”程某豎起大拇指稱贊。
不久前，程某專門給養(yǎng)老院寫了一封信，建議以養(yǎng)老院為圓心，在200米左右的范圍內(nèi)，以租賃或置換方式拓展更多養(yǎng)老場地，讓更多老人可以結(jié)伴養(yǎng)老，安享晚年……
去年10月，全國老齡辦政策研究部副主任李志在2016(首屆)京津冀養(yǎng)老論壇上披露，隨著家庭結(jié)構(gòu)日趨縮小，空巢和獨居老年人的數(shù)量將持續(xù)遞增：2020年1.18億，2030年1.8億，2050年2.62億……觀念使然，許多老人不愿入住養(yǎng)老院，更愿居家養(yǎng)老。
一些城市居家養(yǎng)老需求優(yōu)化養(yǎng)老社會服務(wù)，讓老人體會到了獲得感。廣州市民政局福利處處長介紹，從“十二五”后期，廣州已把服務(wù)重心從機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)向居家養(yǎng)老，將居家養(yǎng)老服務(wù)從困難老人覆蓋到普通老人，通過社會購買服務(wù)形成全覆蓋、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。廣州市安排了1000萬元專門用于為老服務(wù)公益創(chuàng)投。11個區(qū)已有111個街道(鎮(zhèn))開展了助餐配餐服務(wù)，累計為老年人提供服務(wù)63.2萬人次。
失能老人激增，專業(yè)化養(yǎng)老“一床難求”
在北京市海淀區(qū)，有一個針對阿爾茨海默癥失智老人的照護專區(qū)。
走進居民樓一層由兩套單元房打通改建的樂老匯養(yǎng)老驛站失智照護專區(qū)，80歲的王老先生正在用小提琴演奏《義勇軍進行曲》，激昂投入。其余十來位老人面對面坐成兩排，正跟著樂曲打拍子。這樣的文娛活動基本每天都會進行。盡管所有老人都有程度不同的阿爾茨海默癥，但普遍精神狀態(tài)不錯。
“母親失能后曾幾次去急診，我們感到在養(yǎng)老機構(gòu)得到的關(guān)注與助護，遠比醫(yī)院更好。”楊某的子女說，養(yǎng)老機構(gòu)的護工還經(jīng)常陪老人聊天，母親精神狀態(tài)越來越好。
《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》顯示，2015年失能和部分失能老年人約4063萬人，持殘疾證老人達到1135.8萬。失能老人護理難度大，養(yǎng)老服務(wù)亟待專業(yè)化。
開在廣州老城區(qū)里的某養(yǎng)老院，與附近的社區(qū)醫(yī)院進行合作，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。該院常務(wù)副院長介紹，養(yǎng)老院2015年開業(yè)后，兩個月之內(nèi)床位全部住滿。
“出門一把鎖、一天一餐飯”，留守老人內(nèi)心盼著啥？
與城市老人相比，農(nóng)村老人面臨的養(yǎng)老難題更為殘酷。特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村留守老人過著“出門一把鎖，一天一餐飯”的生活。
記者在江西省新余市看到，這個市從農(nóng)村留守老人最頭痛的就餐和精神孤獨問題入手，推廣“黨建+頤養(yǎng)之家”，為老人提供熱菜熱飯和日間生活照料、精神慰藉等服務(wù)。
下村鎮(zhèn)77歲的何某每天在村里的照料中心吃完飯，再給老伴帶一份回家。老伴中風(fēng)后已經(jīng)癱瘓了15年，身邊離不開人，兒子遠在深圳打工指望不上。
每天的做飯是老何最頭疼的事。“以前做菜就隨便在地里摘點蘿卜、白菜炒，一個禮拜吃不到一斤肉。”何學(xué)云說起村里的頤養(yǎng)之家就咧開了嘴，他告訴記者，現(xiàn)在一天三餐都在村里吃，每人每月只要交200元，葷素營養(yǎng)搭配，還不用自己做飯、洗碗。“來頤養(yǎng)之家是享受。”他覺得這里的“大鍋飯”特別香。
近日，13個部門聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》披露，未來三年，全國60歲以上老年人口將增至2.55億人，約占總?cè)丝诒戎?7.8%。我國老年人中多數(shù)在農(nóng)村，且留守老年人占比較高。
按照“家門口養(yǎng)老”和“花錢不多”的原則，頤養(yǎng)之家80%以上用房為閑置村集體房產(chǎn)，也有不少愛心人士捐出的富余用房。投入的1300多萬元資金有800余萬元來自民營企業(yè)家捐助。頤養(yǎng)經(jīng)費按照每人每月350元標準，在個人自繳200元基礎(chǔ)上，由市縣兩級財政各補貼50元，不足部分通過鄉(xiāng)村自籌和社會捐助解決。目前，新余市409個行政村已建成頤養(yǎng)之家207個，共有“入家”老人3594名。
供需不匹配，“一床難求”與床位閑置并存
令人深思的是，不論是空巢型、失能型還是留守型，記者采訪中看到的地方養(yǎng)老新政發(fā)力后過得舒心的老人，還只能說是“少數(shù)派”。
記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地養(yǎng)老市場普遍面臨供給與需求不匹配的結(jié)構(gòu)性失衡，“一床難求”與床位閑置同時并存。公共投入多的城市養(yǎng)老院門庭若市，條件差、位置偏的養(yǎng)老院無人問津；公辦養(yǎng)老院價格便宜，床位吃緊，許多老人想住住不進，“十年等不到一張床”；一些高檔民辦養(yǎng)老機構(gòu)，床位富余，老人又住不起。
長期關(guān)注養(yǎng)老問題的中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心楊主任認為，按照相關(guān)政策，國家對養(yǎng)老機構(gòu)的床位給予補貼，一些地方政府便把養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)當做養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的硬性考核指標。床位數(shù)大大增加了，但盲目建設(shè)、粗放式發(fā)展不符合市場需求，導(dǎo)致床位空置率高。
楊主任提供的一組數(shù)據(jù)顯示：2010年底，全國老年福利機構(gòu)床位只有314.9萬張，但到2015年第三季度，已增加到629萬張，翻了近一番。全國養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的平均空置率達到50%，有些地方甚至超過70%。
根據(jù)“十三五”規(guī)劃，我國將建成以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。專家認為，目前，機構(gòu)養(yǎng)老無法滿足廣大老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，國家投入有必要從機構(gòu)養(yǎng)老向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老傾斜。
中國社科院研究員唐某說，機構(gòu)服務(wù)和社區(qū)居家服務(wù)有機結(jié)合能發(fā)揮出1+1>2的整體效應(yīng)。政府應(yīng)該大力扶持綜合運營的養(yǎng)老服務(wù)商，讓其在居家、社區(qū)、機構(gòu)三個層次同時發(fā)力，以養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)力量延伸到社區(qū)中心，再延伸到居民家庭上門服務(wù)，降低成本，讓老年人與經(jīng)營者都有獲得感。
新風(fēng)口？老關(guān)口？ 管窺養(yǎng)老行業(yè)四重“玻璃門”
記者在廣東、江西、北京、河南等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，一系列促進養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的政策不斷出臺，國家每年補貼上億元，各地養(yǎng)老床位數(shù)逐年增長。但是，大量養(yǎng)老機構(gòu)和老年群體仍然“喊渴”。由于一些政策難以落地、養(yǎng)老機構(gòu)標準不完善、護理隊伍人員匱乏等老問題未得到解決，新興社會力量進入養(yǎng)老市場時常遭遇絆腳石，養(yǎng)老行業(yè)依然舉步維艱。
政策之門：暖政“霧里看花”，還有多少好政策耗在路上
記者在民政部等網(wǎng)站查詢發(fā)現(xiàn)，2011年以來，國家相關(guān)部門在土地、投融資、稅費減免、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面出臺了許多政策，僅土地政策就至少發(fā)布了8份文件。但在調(diào)研中，養(yǎng)老機構(gòu)、民政部門都反映，這些文件就像隔著一道“玻璃門”，看得見摸不著。
反映最為強烈的是養(yǎng)老用地問題。廣州一家民辦養(yǎng)老機構(gòu)的負責(zé)人介紹，國家出臺利用閑置土地發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策后，該養(yǎng)老院想借此機會在廣州市天河區(qū)開辦一家社區(qū)養(yǎng)老院。“由于建養(yǎng)老院要變更土地用途，這項手續(xù)始終沒辦下來，消防報建連遞件都遞不上去，兩年來白白交了上千萬元租金。”
一線城市發(fā)展民辦養(yǎng)老院的業(yè)內(nèi)人士透露，在北上廣等地發(fā)展民辦養(yǎng)老院普遍面臨地價高、租金貴的煩惱，僅用地一項，起碼比公辦養(yǎng)老院多支出1.1倍。
對其他尚未落實的“暖政策”，江西某市民政局一位局長一一列舉：金融對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策支持停留在口頭，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在信貸融資方面門檻高；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的最后壁壘沒有打開，老年人在養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生的康護費用無法報銷。這些都大大制約了社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。
層層審批原本是為了把好安全關(guān)，實際操作中卻成了道道關(guān)卡。河南省新鄉(xiāng)市有一個小區(qū)，60歲以上的居民超過1000人，迫切需要建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心。“民政部要求有了食品許可證才能辦養(yǎng)老許可證，食藥監(jiān)局又要求有養(yǎng)老許可證才能辦食品許可證，房管局說老房子不給鑒定。我們很頭疼，到底政策放開了沒？”新鄉(xiāng)市老齡辦胡主任對此十分不解。
更令人擔(dān)憂的是，很多地方的養(yǎng)老院辦不下來許可證，干脆不要“身份”，黑戶運營，存在大量安全隱患。
標準之門：“各家全憑感覺摸索”，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)不能沒有標準
記者采訪多名養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人、基層民政干部及長期研究養(yǎng)老領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們對養(yǎng)老院資質(zhì)和標準、財政補貼的效率效能等制約養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵問題，提出了對策建議，呼吁“把好鋼用在刀刃上”。
江西某養(yǎng)老服務(wù)中心董事長認為，養(yǎng)老機構(gòu)的標準應(yīng)包括選址、建筑、服務(wù)、康復(fù)等多個指標，而目前國家有明文規(guī)定的只有建筑標準，其他方面均無統(tǒng)一標準，都是“各家憑感覺摸索”。以生活服務(wù)為例，相當比例的養(yǎng)老機構(gòu)屬于低端供給，老人住進去感受不到尊嚴，甚至是茍延殘喘，導(dǎo)致許多老人談養(yǎng)老院“色變”。
財政補貼的效率效能如何，應(yīng)有第三方評估。“國家每年拿出上億元補貼，真正得到實惠的老年人卻有限，資金變相流向地產(chǎn)開發(fā)等怪象不同程度存在。”多年從事養(yǎng)老調(diào)研的鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院教授張明鎖等專家建議，建立第三方評估和監(jiān)管機制，對得到補貼的養(yǎng)老院進行考核，不合格的予以退出。
分級之門：防止財政資金補貼富人，養(yǎng)老機構(gòu)分級制待建立
張明鎖教授在河南的一家公辦養(yǎng)老院發(fā)現(xiàn)，有退休干部賣掉自家房子，和老伴占了養(yǎng)老院兩大間房子。而那些失能老人住的是床位緊挨床位，五六層樓的養(yǎng)老院只有一層留給了困難群體。“這不是個案，很多福利性資源被有權(quán)有錢的人占據(jù)了。”張明鎖認為，國家投入大筆資金改善養(yǎng)老院條件，一些地方最急需的群體卻往往沒得到實惠。出現(xiàn)這種問題，背后原因是養(yǎng)老機構(gòu)缺乏分級。
“不能再用有限的財政去補貼富人了！”中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副主任楊立雄認為，政府只需集中精力為失能失智等困難群體的養(yǎng)老需求兜底。胡解冰說：“這家給20萬元，那家給50萬元，財政補貼像撒胡椒面，這些錢早就能辦一個很大的社會福利機構(gòu)了！最無助的老人在這兒兜底養(yǎng)老，有條件的去外面選高檔次的養(yǎng)老院，政府市場各司其職多好啊。”
養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人、基層民政干部呼吁，政府公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)回歸兜底困難群體的定位，其他養(yǎng)老需求交給市場解決。針對不同市場群體，實行養(yǎng)老機構(gòu)分級制，國家給予的養(yǎng)老補貼等優(yōu)惠政策均可與等級掛鉤，倒逼養(yǎng)老機構(gòu)改進服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)針對性。
目前很多地方把床位數(shù)當作考核硬指標，養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)高歌猛進。
“探索養(yǎng)老機構(gòu)分類管理的方法，開展等級評定，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的自律和自凈。”新余市民政局副局長羅振平說。
人才之門：養(yǎng)老護理隊伍盼政策春雨
專業(yè)護理人員匱乏始終是養(yǎng)老院提升服務(wù)質(zhì)量的一大短板。多位采訪對象建議，應(yīng)通過增加護工收入、暢通上升渠道等途徑，大力提升該職業(yè)的社會美譽度。
河南新鄉(xiāng)市老齡辦主任呼吁，國家要創(chuàng)新補貼政策，切實改善護工待遇。好家養(yǎng)老院與新鄉(xiāng)衛(wèi)校合作，凡畢業(yè)后承諾在養(yǎng)老院工作3年的貧困學(xué)生，養(yǎng)老院為其出學(xué)費，從而留住了一批護理人員。
楊立雄建議，優(yōu)惠政策須因地制宜，如一線大城市可以給在養(yǎng)老機構(gòu)工作一定時間的畢業(yè)生落戶。同時，建議國家在補貼政策上適度向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。
調(diào)研中，養(yǎng)老機構(gòu)普遍反映，留住人才還需賦予其上升空間。護工在中國傳統(tǒng)觀念中是“伺候人的”“沒有含金量”，如果不給予職業(yè)層面的身份認可，很難吸引專業(yè)人才投身該領(lǐng)域。張明鎖等建議，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老護工技能階梯性認證體系，根據(jù)專業(yè)水準定薪酬，護工也將獲得更大的發(fā)展空間。
