QQ
一些養(yǎng)老服務商陷入政府購買服務困局
日期：2015-01-29 來源：中國青年報
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
新年伊始，在辦公室里迎接海歸老板易石（化名）的，是一張法院傳票。她被一名70多歲的老太太告了，理由是，老太太在由她提供托管服務的日間托管中心摔了一跤，髖關節(jié)骨裂。老太太的索賠費用，除了9000多元的醫(yī)療費外，還有6萬余元的家人誤工費、老人照料費等。
易石重重地把傳票往桌上一扔，“一個日托中心項目，一年才賺10萬塊錢，讓我賠7萬！”
老人日間托管中心是上海居家養(yǎng)老服務社會化的一大特色。由基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供300平方米以上的場所，為街道內(nèi)需要幫助的困難老人提供“托底式”養(yǎng)老服務，象征性地收取每名老人每月100元至300元不等的托管費。養(yǎng)老服務的提供者，過去是街道上“4050人員”（指處于勞動年齡段中女40歲以上、男50歲以上的，本人就業(yè)愿望迫切、但因自身就業(yè)條件較差、技能單一等原因，難以在勞動力市場競爭就業(yè)的勞動者），后來開始由專業(yè)提供養(yǎng)老服務的社會組織介入，合作方式開始呈現(xiàn)多元化。
一種是按照街道所能承受的人均年開銷完全“承包”給社會組織，由社會組織請人并提供服務；另一種是由街道負責聘請服務人員，社會組織輸出專業(yè)化的管理。由于后者“用人便宜”且能解決轄區(qū)內(nèi)“4050人員”的就業(yè)，因此更受街道歡迎。
易石與上海某街道的合作就是后者——這個日托中心有21位老人和4名工作人員，工作人員中，兩名是街道聘請的“4050人員”，一名是社會組織輸出的管理者，另一名是社會組織輸出的服務者。
建議老人起訴養(yǎng)老服務提供商并提出高額索賠的，就是一名與托管機構(gòu)“關系不好”的“4050人員”。“一些4050人員本來就不好管，硬要塞給我，又不讓換，風險都轉(zhuǎn)嫁給我了！”易石對這樣的合作模式表現(xiàn)出較大不滿，“出了事，誰來負責？”
養(yǎng)老服務提供商如何管理“4050人員”，能讓養(yǎng)老服務提供商管嗎？
實際上，利用“4050人員”資源為社區(qū)困難老人提供養(yǎng)老托管服務本身，是基層政府想出的一個辦法。
一名街道工作人員告訴記者，“4050人員”的工資，實際是由區(qū)級財政撥付，每年各個街道都要向上級打報告申請“4050人員”額度，“你對上面說，我申請的這些人，還可以在街道里服務老人，解決養(yǎng)老問題，上面就容易批”。
“4050人員”的工資，按照上海市每年的最低工資標準發(fā)放，目前大約是每月1800多元。他們在街道老人日托中心工作，不僅可以拿到一筆區(qū)級財政撥付的最低工資，還能從街道掙取一部分獎金。
2009年以前，這種由“4050人員”提供服務的老人日托中心就已經(jīng)在上海很多街道里“開花”。2009年以后，上海開始力推“政府購買服務”，日托中心成了購買服務的一大“熱門”項目。
上述街道工作人員介紹，日托中心引入“政府購買服務”的初衷，就是為了規(guī)范中心的運營，“對這批人提供的服務，進行規(guī)范化管理。”街道方面的考慮是，“4050人員”的用人成本相對養(yǎng)老服務提供商的用人成本要低很多，只需要專業(yè)的養(yǎng)老服務提供商能把他們“管理好”就行。
以往，日托中心的主任一般由街道返聘的退休人員擔任，這些退休人員往往缺乏科學有效的管理手段，也沒有“管人”的意識；新模式引入后，街道希望讓日托中心“換新顏”。
易石所在養(yǎng)老服務提供商的入駐，的確起到了使日托中心“規(guī)范、專業(yè)”的效果——中心不允許服務人員穿拖鞋；不允許服務人員喝酒；不允許服務人員遲到早退；定期要在中心舉辦文化娛樂活動，不能僅僅做成“老年棋牌室”。
這些規(guī)定，其實都比較“粗枝大葉”，但對于散漫慣了的“4050人員”來說，似乎有些“嚴苛”了。易石告訴記者，在進駐到日托中心前，街道干部就提醒過，“有的服務員可能把老人的點心費克扣下來。”
但這批“服務員”，街道不好管。易石所在的養(yǎng)老服務機構(gòu)總共承接了滬上10家老人日托中心，幾乎每一個日托中心都是采取“4050人員+購買專業(yè)機構(gòu)服務管理”的方式來運營，“人員素質(zhì)參差不齊”。
又要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草？
一名街道工作人員告訴記者，“4050人員”的工資，實際是由區(qū)級財政撥付，每年各個街道都要向上級打報告申請“4050人員”額度，“你對上面說，我申請的這些人，還可以在街道里服務老人，解決養(yǎng)老問題，上面就容易批”。
“4050人員”的工資，按照上海市每年的最低工資標準發(fā)放，目前大約是每月1800多元。他們在街道老人日托中心工作，不僅可以拿到一筆區(qū)級財政撥付的最低工資，還能從街道掙取一部分獎金。
2009年以前，這種由“4050人員”提供服務的老人日托中心就已經(jīng)在上海很多街道里“開花”。2009年以后，上海開始力推“政府購買服務”，日托中心成了購買服務的一大“熱門”項目。
上述街道工作人員介紹，日托中心引入“政府購買服務”的初衷，就是為了規(guī)范中心的運營，“對這批人提供的服務，進行規(guī)范化管理。”街道方面的考慮是，“4050人員”的用人成本相對養(yǎng)老服務提供商的用人成本要低很多，只需要專業(yè)的養(yǎng)老服務提供商能把他們“管理好”就行。
以往，日托中心的主任一般由街道返聘的退休人員擔任，這些退休人員往往缺乏科學有效的管理手段，也沒有“管人”的意識；新模式引入后，街道希望讓日托中心“換新顏”。
易石所在養(yǎng)老服務提供商的入駐，的確起到了使日托中心“規(guī)范、專業(yè)”的效果——中心不允許服務人員穿拖鞋；不允許服務人員喝酒；不允許服務人員遲到早退；定期要在中心舉辦文化娛樂活動，不能僅僅做成“老年棋牌室”。
這些規(guī)定，其實都比較“粗枝大葉”，但對于散漫慣了的“4050人員”來說，似乎有些“嚴苛”了。易石告訴記者，在進駐到日托中心前，街道干部就提醒過，“有的服務員可能把老人的點心費克扣下來。”
但這批“服務員”，街道不好管。易石所在的養(yǎng)老服務機構(gòu)總共承接了滬上10家老人日托中心，幾乎每一個日托中心都是采取“4050人員+購買專業(yè)機構(gòu)服務管理”的方式來運營，“人員素質(zhì)參差不齊”。
又要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草？
有人會問，既然不喜歡、不專業(yè)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)何不采取“完全承包”的方式與養(yǎng)老服務機構(gòu)合作？這樣的合作，權(quán)責明晰，遇到“老人摔倒”這樣的事故，也能準確“定損”，避免相互扯皮。
但問題是，“完全承包”的價格“太高”，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以承受。
以易石的養(yǎng)老服務機構(gòu)來說，她為發(fā)生糾紛的街道提供日托中心管理服務的收費是一年10萬元，長期派駐兩名員工；但如果要她提供全套養(yǎng)老服務的話，至少需要派駐5名員工，一年大約15萬元至20萬元。
這一價格，一些街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覺得高了，而且也沒有必要。“完全可以用區(qū)級財政負責發(fā)錢的‘4050人員’，為什么要聘用一撥新人？好像沒必要。”上述街道工作人員告訴記者，對街道而言，即便采取“4050人員+購買專業(yè)機構(gòu)服務管理”的合作模式，也不乏應征者，“說一年10萬少了，就這樣的項目，一般都有五六家機構(gòu)爭取”。
記者了解到，上海近年來新增了不少專門做養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)。一名機構(gòu)負責人告訴記者，目前做街道老人日托項目的，基本都“不盈利”，養(yǎng)老機構(gòu)的目的是“先布局”再等待時機，“再過七八年，等50后、60后成為養(yǎng)老服務對象時，他們的購買力會有大的不同”。
該負責人認為，“布局全面”的養(yǎng)老服務機構(gòu)未來可以占得先機，“你在日托中心有個點，做‘托底’微利服務的同時，還能做些市場化服務項目以盈利”。
正是看準了養(yǎng)老服務機構(gòu)這一“布局心理”，上海的一些街道也形成了“又要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”的思維定勢，能省則省。
值得一提的是，不久前，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正公開表態(tài)，要求2015年上海所有街道全部停止招商引資，“這是硬任務，沒有例外”。停止招商引資后，上海各個街道所需工作經(jīng)費全部由區(qū)級政府足額保障，街道主要職能將轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管理、服務”，其中一項主要工作將是“動員社會參與”。
上述街道工作人員告訴記者，浦東新區(qū)早在2008年左右就“不抓經(jīng)濟”，由區(qū)級財政按標準發(fā)錢給街道，但街道能夠用于養(yǎng)老“托底”的經(jīng)費，確實有限，“街道就是想花小錢、辦大事，這很正常”。
一名長期在社會公益組織和基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為“政府購買服務”牽線搭橋的中介機構(gòu)的負責人告訴記者，她總共為四五十個項目做過對接，其中有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買的服務有50%以上是養(yǎng)老服務，“給的錢比較少，但還是有人愿意接，搶占市場嘛”。
她說，很多街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也知道自己給的錢少，因此對服務的要求并不高，“包容性比較強。”這種廉價帶來的“包容性”，一定程度上促進了尚未發(fā)育成熟的養(yǎng)老服務機構(gòu)的成長，但同時，也有其“隨意性”。
比如她所介紹的項目中，有3個項目已經(jīng)完成了招投標，在雙方已經(jīng)簽了協(xié)議的情況下，有街道“反悔”，“說是領導換了，新領導不想買這個服務”。
稅收沒優(yōu)惠、貸款貸不到，養(yǎng)老服務到底什么性質(zhì)
但問題是，“完全承包”的價格“太高”，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以承受。
以易石的養(yǎng)老服務機構(gòu)來說，她為發(fā)生糾紛的街道提供日托中心管理服務的收費是一年10萬元，長期派駐兩名員工；但如果要她提供全套養(yǎng)老服務的話，至少需要派駐5名員工，一年大約15萬元至20萬元。
這一價格，一些街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覺得高了，而且也沒有必要。“完全可以用區(qū)級財政負責發(fā)錢的‘4050人員’，為什么要聘用一撥新人？好像沒必要。”上述街道工作人員告訴記者，對街道而言，即便采取“4050人員+購買專業(yè)機構(gòu)服務管理”的合作模式，也不乏應征者，“說一年10萬少了，就這樣的項目，一般都有五六家機構(gòu)爭取”。
記者了解到，上海近年來新增了不少專門做養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)。一名機構(gòu)負責人告訴記者，目前做街道老人日托項目的，基本都“不盈利”，養(yǎng)老機構(gòu)的目的是“先布局”再等待時機，“再過七八年，等50后、60后成為養(yǎng)老服務對象時，他們的購買力會有大的不同”。
該負責人認為，“布局全面”的養(yǎng)老服務機構(gòu)未來可以占得先機，“你在日托中心有個點，做‘托底’微利服務的同時，還能做些市場化服務項目以盈利”。
正是看準了養(yǎng)老服務機構(gòu)這一“布局心理”，上海的一些街道也形成了“又要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”的思維定勢，能省則省。
值得一提的是，不久前，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正公開表態(tài)，要求2015年上海所有街道全部停止招商引資，“這是硬任務，沒有例外”。停止招商引資后，上海各個街道所需工作經(jīng)費全部由區(qū)級政府足額保障，街道主要職能將轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管理、服務”，其中一項主要工作將是“動員社會參與”。
上述街道工作人員告訴記者，浦東新區(qū)早在2008年左右就“不抓經(jīng)濟”，由區(qū)級財政按標準發(fā)錢給街道，但街道能夠用于養(yǎng)老“托底”的經(jīng)費，確實有限，“街道就是想花小錢、辦大事，這很正常”。
一名長期在社會公益組織和基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為“政府購買服務”牽線搭橋的中介機構(gòu)的負責人告訴記者，她總共為四五十個項目做過對接，其中有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買的服務有50%以上是養(yǎng)老服務，“給的錢比較少，但還是有人愿意接，搶占市場嘛”。
她說，很多街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也知道自己給的錢少，因此對服務的要求并不高，“包容性比較強。”這種廉價帶來的“包容性”，一定程度上促進了尚未發(fā)育成熟的養(yǎng)老服務機構(gòu)的成長，但同時，也有其“隨意性”。
比如她所介紹的項目中，有3個項目已經(jīng)完成了招投標，在雙方已經(jīng)簽了協(xié)議的情況下，有街道“反悔”，“說是領導換了，新領導不想買這個服務”。
稅收沒優(yōu)惠、貸款貸不到，養(yǎng)老服務到底什么性質(zhì)
令易石寒心的還有政府拖欠購買服務尾款問題，最長的一筆20%的尾款，從項目實施結(jié)束到拿到錢，走了半年時間，“撥一筆款，簽了24個名字”。
按照政府購買服務的通常協(xié)議，購買經(jīng)費一般會分幾筆先后打到承接項目的社會組織的賬上，以確保它執(zhí)行項目充分到位。最后一筆尾款，會在第三方機構(gòu)評估驗收后撥付。
一名曾在民政部門社團處工作的工作人員告訴記者，一些沒有經(jīng)驗的基層政府可能僅在“找第三方評估”上就會花上一兩個月甚至更長時間，“因為他們也沒有經(jīng)驗，另一方面，政府購買服務的程序總是要走的，嚴格一些也是負責任的態(tài)度，不會是故意拖欠”。
直到現(xiàn)在，易石腦袋里還充斥著一堆類似“雞毛蒜皮”的小事，正是這些小事，令她對承接“政府購買服務”項目這件事兒開始變得有些“不那么情愿”。她的機構(gòu)，已經(jīng)開始有意識地減少一些政府托管項目，側(cè)重在幾個“合作愉快”的日托中心開拓“市場化經(jīng)營”，她手頭托管的日托中心從一年前的15個減少到了10個。
就在前不久，因為政府拖欠購買服務尾款，她找到了銀行，尋求貸款。她拿著多份與政府簽訂的購買服務協(xié)議，希望能以此為質(zhì)押或者擔保，先從銀行拿錢給員工發(fā)放工資。“政府買服務，有一點好，他只拖不欠，錢總歸會給我的。”她努力說服銀行信貸員，但得到的答復卻是否定的，“他說貸給你可以，要讓政府部門敲章?lián)?，但誰肯（給你蓋章）呢？”
在上海，2005年至2007年浦東新區(qū)政府購買服務資金累計達1.24億元；2010年上海各級政府通過購買服務、補助等形式為社會組織提供資金37.89億元，2011年更達到41.02億元。
但有趣的是，通過“政府購買服務”形式為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)，卻享受不到任何稅收優(yōu)惠。這也成為制約這些公益社會組織發(fā)展的一大“瓶頸”。根據(jù)《財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》，社會組織因政府購買而獲得的收入，仍需納稅，稅率25%。
值得一提的是，財政部在1月發(fā)文稱，從2015年起對現(xiàn)行養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務免征營業(yè)稅。但易石所在的機構(gòu)雖然提供養(yǎng)老服務，但因為僅是服務輸出、本身沒有固定床位的養(yǎng)老院，因此并不算是“養(yǎng)老機構(gòu)”，而只是提供養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)，因此仍須繳稅。
團上海市委注意到了上述社會組織發(fā)展“瓶頸”，今年上海兩會期間，他們專門就此遞交提案《關于優(yōu)化政府購買青年社會組織服務相關政策的建議》，希望在稅收、購買服務費用等方面有優(yōu)惠和指導價標準。
這份提案寫道，“無論是政府還是社會，對于政府購買服務，似乎都認為社會服務本身應當回避營利性要求——人們總認為社會服務應當實行免費、志愿、慈善的原則，因此政府購買通常只付給有限的成本費用。但從稅收來看，政府購買卻又被當作營利性內(nèi)容來處理，認為這是社會組織‘增值’所得，和企業(yè)（商業(yè)）組織營利所得、增值稅收處理沒有任何區(qū)別。因此，很多社會組織只能變相增加項目預算，被迫‘做假賬’問題明顯。”
按照政府購買服務的通常協(xié)議，購買經(jīng)費一般會分幾筆先后打到承接項目的社會組織的賬上，以確保它執(zhí)行項目充分到位。最后一筆尾款，會在第三方機構(gòu)評估驗收后撥付。
一名曾在民政部門社團處工作的工作人員告訴記者，一些沒有經(jīng)驗的基層政府可能僅在“找第三方評估”上就會花上一兩個月甚至更長時間，“因為他們也沒有經(jīng)驗，另一方面，政府購買服務的程序總是要走的，嚴格一些也是負責任的態(tài)度，不會是故意拖欠”。
直到現(xiàn)在，易石腦袋里還充斥著一堆類似“雞毛蒜皮”的小事，正是這些小事，令她對承接“政府購買服務”項目這件事兒開始變得有些“不那么情愿”。她的機構(gòu)，已經(jīng)開始有意識地減少一些政府托管項目，側(cè)重在幾個“合作愉快”的日托中心開拓“市場化經(jīng)營”，她手頭托管的日托中心從一年前的15個減少到了10個。
就在前不久，因為政府拖欠購買服務尾款，她找到了銀行，尋求貸款。她拿著多份與政府簽訂的購買服務協(xié)議，希望能以此為質(zhì)押或者擔保，先從銀行拿錢給員工發(fā)放工資。“政府買服務，有一點好，他只拖不欠，錢總歸會給我的。”她努力說服銀行信貸員，但得到的答復卻是否定的，“他說貸給你可以，要讓政府部門敲章?lián)?，但誰肯（給你蓋章）呢？”
在上海，2005年至2007年浦東新區(qū)政府購買服務資金累計達1.24億元；2010年上海各級政府通過購買服務、補助等形式為社會組織提供資金37.89億元，2011年更達到41.02億元。
但有趣的是，通過“政府購買服務”形式為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)，卻享受不到任何稅收優(yōu)惠。這也成為制約這些公益社會組織發(fā)展的一大“瓶頸”。根據(jù)《財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》，社會組織因政府購買而獲得的收入，仍需納稅，稅率25%。
值得一提的是，財政部在1月發(fā)文稱，從2015年起對現(xiàn)行養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務免征營業(yè)稅。但易石所在的機構(gòu)雖然提供養(yǎng)老服務，但因為僅是服務輸出、本身沒有固定床位的養(yǎng)老院，因此并不算是“養(yǎng)老機構(gòu)”，而只是提供養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)，因此仍須繳稅。
團上海市委注意到了上述社會組織發(fā)展“瓶頸”，今年上海兩會期間，他們專門就此遞交提案《關于優(yōu)化政府購買青年社會組織服務相關政策的建議》，希望在稅收、購買服務費用等方面有優(yōu)惠和指導價標準。
這份提案寫道，“無論是政府還是社會，對于政府購買服務，似乎都認為社會服務本身應當回避營利性要求——人們總認為社會服務應當實行免費、志愿、慈善的原則，因此政府購買通常只付給有限的成本費用。但從稅收來看，政府購買卻又被當作營利性內(nèi)容來處理，認為這是社會組織‘增值’所得，和企業(yè)（商業(yè)）組織營利所得、增值稅收處理沒有任何區(qū)別。因此，很多社會組織只能變相增加項目預算，被迫‘做假賬’問題明顯。”
