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居家養(yǎng)老緣何“叫好不叫座”
日期：2014-06-16 來源：《瞭望》新聞周刊
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居家養(yǎng)老為何“叫好不叫座”
部分地方“重視有余而投入不足”，對社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策難以落實，同時又缺乏家庭和社區(qū)的支持體系
位于北京和平家園社區(qū)的寸草春暉養(yǎng)老護理院，是一家社區(qū)養(yǎng)老院。該院院長王小龍向記者講述了他痛苦的“創(chuàng)業(yè)”經(jīng)歷：這家社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)租賃的是一家國有企業(yè)的物業(yè)，沒想到對方“百般刁難”，不僅要調(diào)查股東背景，還要查看學(xué)歷證書。進行房屋改造裝修時，從圖紙審核、開工許可到現(xiàn)場驗收，“每個程序都提心吊膽，每個環(huán)節(jié)都得求爺爺告奶奶”。這只是社區(qū)居家養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的困擾之一。
2013年出臺的國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出,到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系?？梢姡鐓^(qū)居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系中的主體。有調(diào)查顯示，97%左右的老年人都會選擇社區(qū)居家養(yǎng)老。
《瞭望》新聞周刊記者日前在北京、上海、廣東、湖南、陜西等多地調(diào)研了解到，近年來社區(qū)居家養(yǎng)老業(yè)蓬勃發(fā)展，地方政府和社會資本都在大力推進。但部分地方“重視有余而投入不足”，對社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策難以落實，同時又缺乏家庭和社區(qū)的支持體系，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“叫好不叫座”，社會資本進入之后往往陷入生存困境。
養(yǎng)老扶持政策難落地
2013年出臺的國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出,到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系?？梢姡鐓^(qū)居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系中的主體。有調(diào)查顯示，97%左右的老年人都會選擇社區(qū)居家養(yǎng)老。
《瞭望》新聞周刊記者日前在北京、上海、廣東、湖南、陜西等多地調(diào)研了解到，近年來社區(qū)居家養(yǎng)老業(yè)蓬勃發(fā)展，地方政府和社會資本都在大力推進。但部分地方“重視有余而投入不足”，對社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策難以落實，同時又缺乏家庭和社區(qū)的支持體系，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“叫好不叫座”，社會資本進入之后往往陷入生存困境。
養(yǎng)老扶持政策難落地
近年來，各地不斷加大對社區(qū)居家養(yǎng)老的投入力度。比如廣州市從2012年開始每年建設(shè)40個日間托老中心，上海市2014年將為29萬老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。不過，本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些地方在推進社區(qū)居家養(yǎng)老的過程中，仍存在發(fā)展思路有偏差、財政投入不足和政策措施難落實等方面的問題。
首先是部分地方思路存偏差。一些地方政府對于興建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型養(yǎng)老機構(gòu)的熱情很高，一味追求投資規(guī)模和床位數(shù)量，并帶動大量社會資金進入。而對于小型化、專業(yè)化的社區(qū)居家養(yǎng)老，地方政府卻沒有表現(xiàn)得這么積極，這與國家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路存在偏差。
山東青島市老齡辦副主任宋希娟介紹說，2009年青島曾經(jīng)出臺政策，不允許發(fā)展50張床位以下的養(yǎng)老機構(gòu)，認為建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)是越大越好，2012年開始進行大規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，已投入20多億建設(shè)9個大型養(yǎng)老院，每個養(yǎng)老院床位都在800張以上?，F(xiàn)在觀念才發(fā)生了變化，政府開始引導(dǎo)養(yǎng)老社區(qū)化、家庭化，要讓老人在熟悉的環(huán)境里生活。
其次，財政投入相對不足。很多地方政府尚未將居家養(yǎng)老工作列入財政預(yù)算支持范圍，對于社區(qū)居家養(yǎng)老的投入明顯不足。以廣東佛山南海區(qū)為例，雖然近年來加大了投入，但居家養(yǎng)老每年僅300萬元的經(jīng)費，社區(qū)養(yǎng)老只有4個示范點，鎮(zhèn)街熱情不高，仍處于起步階段。
湖南康樂年華養(yǎng)老服務(wù)公司董事長袁云犁認為，社區(qū)居家養(yǎng)老是一種最低成本的養(yǎng)老服務(wù)模式，在城區(qū)建一個床位要30萬元，而花幾百萬建一個日間照料中心就能夠服務(wù)數(shù)百位老年人，政府的財政投入可以“以一博十”，但現(xiàn)在真正用到社區(qū)居家養(yǎng)老的資金卻并不多。
在一些中小城市和農(nóng)村地區(qū)，有限的財力和民生養(yǎng)老投入之間存在較大矛盾，針對社區(qū)居家養(yǎng)老的水電氣價格優(yōu)惠以及扶持專業(yè)組織上門服務(wù)的補助政策、在家老人養(yǎng)老的補助政策、上門服務(wù)的護工補貼政策等，均沒有真正補助到位。
其三，硬性規(guī)定難以執(zhí)行。對于社區(qū)居家養(yǎng)老，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中有硬性規(guī)定，要求在新建的小區(qū)按照人均不低于0.1平方米的面積建設(shè)服務(wù)設(shè)施，提出到2020年，符合標(biāo)準(zhǔn)的日間照料中心、老年人活動中心等服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)。
然而，目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)主要依靠民政、衛(wèi)生等少數(shù)幾個部門推動，缺乏國土、規(guī)劃等部門的有力支持，政策實施力度弱。業(yè)內(nèi)人士認為，由于缺乏激勵機制和約束機制，開發(fā)商沒有動力在新建小區(qū)中拿出一定面積建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致大量新小區(qū)沒有執(zhí)行相關(guān)政策，而舊社區(qū)的問題也沒有很好解決，社區(qū)居家養(yǎng)老的“欠賬”可能會越來越多。
僅僅“看上去很美”
首先是部分地方思路存偏差。一些地方政府對于興建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型養(yǎng)老機構(gòu)的熱情很高，一味追求投資規(guī)模和床位數(shù)量，并帶動大量社會資金進入。而對于小型化、專業(yè)化的社區(qū)居家養(yǎng)老，地方政府卻沒有表現(xiàn)得這么積極，這與國家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路存在偏差。
山東青島市老齡辦副主任宋希娟介紹說，2009年青島曾經(jīng)出臺政策，不允許發(fā)展50張床位以下的養(yǎng)老機構(gòu)，認為建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)是越大越好，2012年開始進行大規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，已投入20多億建設(shè)9個大型養(yǎng)老院，每個養(yǎng)老院床位都在800張以上?，F(xiàn)在觀念才發(fā)生了變化，政府開始引導(dǎo)養(yǎng)老社區(qū)化、家庭化，要讓老人在熟悉的環(huán)境里生活。
其次，財政投入相對不足。很多地方政府尚未將居家養(yǎng)老工作列入財政預(yù)算支持范圍，對于社區(qū)居家養(yǎng)老的投入明顯不足。以廣東佛山南海區(qū)為例，雖然近年來加大了投入，但居家養(yǎng)老每年僅300萬元的經(jīng)費，社區(qū)養(yǎng)老只有4個示范點，鎮(zhèn)街熱情不高，仍處于起步階段。
湖南康樂年華養(yǎng)老服務(wù)公司董事長袁云犁認為，社區(qū)居家養(yǎng)老是一種最低成本的養(yǎng)老服務(wù)模式，在城區(qū)建一個床位要30萬元，而花幾百萬建一個日間照料中心就能夠服務(wù)數(shù)百位老年人，政府的財政投入可以“以一博十”，但現(xiàn)在真正用到社區(qū)居家養(yǎng)老的資金卻并不多。
在一些中小城市和農(nóng)村地區(qū)，有限的財力和民生養(yǎng)老投入之間存在較大矛盾，針對社區(qū)居家養(yǎng)老的水電氣價格優(yōu)惠以及扶持專業(yè)組織上門服務(wù)的補助政策、在家老人養(yǎng)老的補助政策、上門服務(wù)的護工補貼政策等，均沒有真正補助到位。
其三，硬性規(guī)定難以執(zhí)行。對于社區(qū)居家養(yǎng)老，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中有硬性規(guī)定，要求在新建的小區(qū)按照人均不低于0.1平方米的面積建設(shè)服務(wù)設(shè)施，提出到2020年，符合標(biāo)準(zhǔn)的日間照料中心、老年人活動中心等服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)。
然而，目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)主要依靠民政、衛(wèi)生等少數(shù)幾個部門推動，缺乏國土、規(guī)劃等部門的有力支持，政策實施力度弱。業(yè)內(nèi)人士認為，由于缺乏激勵機制和約束機制，開發(fā)商沒有動力在新建小區(qū)中拿出一定面積建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致大量新小區(qū)沒有執(zhí)行相關(guān)政策，而舊社區(qū)的問題也沒有很好解決，社區(qū)居家養(yǎng)老的“欠賬”可能會越來越多。
僅僅“看上去很美”
由于很多扶持政策沒有真正“做實”，社區(qū)居家養(yǎng)老“看上去很美”，實際運營情況卻大多并不理想?！恫t望》新聞周刊記者了解到，相比于資金雄厚、建設(shè)大型養(yǎng)老院的企業(yè)，從事社區(qū)居家養(yǎng)老的一般是中小規(guī)模的社會資本。這些社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人普遍反映在發(fā)展中存在融資難、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合難、服務(wù)人員少等掣肘，而場地難尋、租金成本高是他們反映最為強烈的問題。
場地難尋，存隱性門檻。一些社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人表示，社區(qū)、街道以及其他物業(yè)持有者更愿意將場地出租給快捷酒店或餐飲企業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)很難找到合適的場地來開展服務(wù)，從簽訂協(xié)議、審批、建設(shè)直至運營的每一個環(huán)節(jié)都困難重重，這成了社會資本進入養(yǎng)老行業(yè)的隱性門檻。
中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所所長杜鵬認為，現(xiàn)在興辦養(yǎng)老機構(gòu)難度太大，由于缺乏明確的指引和透明的審批流程，一個項目從興建到開門營業(yè)最少也需要一年時間。
租金高漲，運營負擔(dān)重。找好經(jīng)營場所之后，民營社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)還面臨著高租金的沉重負擔(dān)，往往運營慘淡而難以生存下去。有的日間照料中心建成一段時間后，就被改成了圖書室甚至麻將室，有的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)長期虧本經(jīng)營，最后只能選擇關(guān)門停業(yè)，沒能真正實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)。
湖南萬眾和社區(qū)服務(wù)管理公司主要從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，董事長黃躍佳介紹說，長沙的一些日間照料中心每年房租近10萬，而且租金年年上漲，壓力很大。相比之下，在河北廊坊，當(dāng)?shù)亟ê昧巳臻g照料中心再引入養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營，前三年可以免收房租，這樣就能夠形成可持續(xù)的運營模式。
據(jù)了解，針對建設(shè)運營成本高的問題，不少地方都在探索以“公建民營”的形式，為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供免費或低租金的養(yǎng)老用房。長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院醫(yī)學(xué)院院長黃巖松認為，老社區(qū)有很多空閑場地，比如社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、居委會活動場所，完全可以利用起來，關(guān)鍵看政府是否愿意投入。
“近家養(yǎng)老”需要“支持體系”
場地難尋，存隱性門檻。一些社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人表示，社區(qū)、街道以及其他物業(yè)持有者更愿意將場地出租給快捷酒店或餐飲企業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)很難找到合適的場地來開展服務(wù)，從簽訂協(xié)議、審批、建設(shè)直至運營的每一個環(huán)節(jié)都困難重重，這成了社會資本進入養(yǎng)老行業(yè)的隱性門檻。
中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所所長杜鵬認為，現(xiàn)在興辦養(yǎng)老機構(gòu)難度太大，由于缺乏明確的指引和透明的審批流程，一個項目從興建到開門營業(yè)最少也需要一年時間。
租金高漲，運營負擔(dān)重。找好經(jīng)營場所之后，民營社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)還面臨著高租金的沉重負擔(dān)，往往運營慘淡而難以生存下去。有的日間照料中心建成一段時間后，就被改成了圖書室甚至麻將室，有的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)長期虧本經(jīng)營，最后只能選擇關(guān)門停業(yè)，沒能真正實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)。
湖南萬眾和社區(qū)服務(wù)管理公司主要從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，董事長黃躍佳介紹說，長沙的一些日間照料中心每年房租近10萬，而且租金年年上漲，壓力很大。相比之下，在河北廊坊，當(dāng)?shù)亟ê昧巳臻g照料中心再引入養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營，前三年可以免收房租，這樣就能夠形成可持續(xù)的運營模式。
據(jù)了解，針對建設(shè)運營成本高的問題，不少地方都在探索以“公建民營”的形式，為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供免費或低租金的養(yǎng)老用房。長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院醫(yī)學(xué)院院長黃巖松認為，老社區(qū)有很多空閑場地，比如社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、居委會活動場所，完全可以利用起來，關(guān)鍵看政府是否愿意投入。
“近家養(yǎng)老”需要“支持體系”
接受《瞭望》新聞周刊記者采訪的專家認為，要真正實現(xiàn)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”的目標(biāo)，在加大政府和社會資本投入的同時，必須建立養(yǎng)老服務(wù)的家庭和社區(qū)支持體系，完善相關(guān)的配套政策和服務(wù)設(shè)施，讓社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)成為“有本之木、有源之水”。
社區(qū)居家養(yǎng)老，首先需要健全家庭支持政策，引導(dǎo)老人“近家養(yǎng)老”。對于患有慢性病而需要長期護理的老人，一些地方探索“家庭病床”的養(yǎng)老模式。比如2013年廣州市出臺了地方性的社區(qū)衛(wèi)生家庭病床管理辦法，符合條件的老人可以在家庭或社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)接受診療護理服務(wù)，相關(guān)費用可以納入醫(yī)保。專家建議，應(yīng)該在國家層面出臺家庭病床管理規(guī)范，以利于各地進一步推進“家庭病床”。
中國公益研究院養(yǎng)老研究中心主任高云霞等專家建議，還可以借鑒國外的一些家庭支持政策，比如德國立法規(guī)定，老人失能后，子女可申請“護理假”，最長可達兩年時間，期間發(fā)放50%的工資；英國則給予一定的補貼，鼓勵家庭成員成為老人的“兼職護理員”。
其次，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，還應(yīng)整合社區(qū)資源，推動社會力量積極參與。目前，上海、長沙等地通過“為老服務(wù)信息平臺”整合社會資源，這是一種值得推廣的模式。為老服務(wù)信息平臺相當(dāng)于“虛擬養(yǎng)老院”，服務(wù)團隊包括自營服務(wù)隊、服務(wù)加盟商、志愿者服務(wù)隊伍，其中服務(wù)加盟商可以涵蓋醫(yī)院、攝影工作室、愛心社、家政公司、養(yǎng)生館、家電維修商等社會力量，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了有力支持。
中國社會福利基金會社區(qū)發(fā)展基金執(zhí)行理事長繆瑞蘭認為，社區(qū)有很多可以調(diào)動的資源，需要敞開大門引進社會組織或在社區(qū)內(nèi)孵化社會組織。社區(qū)發(fā)展基金的做法是，通過公募基金把政府、企業(yè)和愛心人士的積極性都“動員”起來，吸引社區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供更多資金，成為一種很好的創(chuàng)新模式。
其三，社區(qū)居家養(yǎng)老，還需要制定適合社區(qū)居家養(yǎng)老的評價體系。記者了解到，不同于大型機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)居家養(yǎng)老的特點是小規(guī)模、社區(qū)型、多功能、廣覆蓋、專業(yè)化，亟需制定與之相適應(yīng)的考核與評估體系。王小龍建議，評價體系應(yīng)淡化以床位數(shù)量為主要指標(biāo)，更加注重服務(wù)質(zhì)量、員工穩(wěn)定性、客戶滿意度等軟性指標(biāo)的考核，將社區(qū)型養(yǎng)老機構(gòu)和大型獨立養(yǎng)老機構(gòu)的星級評定區(qū)分開。
社區(qū)居家養(yǎng)老，首先需要健全家庭支持政策，引導(dǎo)老人“近家養(yǎng)老”。對于患有慢性病而需要長期護理的老人，一些地方探索“家庭病床”的養(yǎng)老模式。比如2013年廣州市出臺了地方性的社區(qū)衛(wèi)生家庭病床管理辦法，符合條件的老人可以在家庭或社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)接受診療護理服務(wù)，相關(guān)費用可以納入醫(yī)保。專家建議，應(yīng)該在國家層面出臺家庭病床管理規(guī)范，以利于各地進一步推進“家庭病床”。
中國公益研究院養(yǎng)老研究中心主任高云霞等專家建議，還可以借鑒國外的一些家庭支持政策，比如德國立法規(guī)定，老人失能后，子女可申請“護理假”，最長可達兩年時間，期間發(fā)放50%的工資；英國則給予一定的補貼，鼓勵家庭成員成為老人的“兼職護理員”。
其次，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，還應(yīng)整合社區(qū)資源，推動社會力量積極參與。目前，上海、長沙等地通過“為老服務(wù)信息平臺”整合社會資源，這是一種值得推廣的模式。為老服務(wù)信息平臺相當(dāng)于“虛擬養(yǎng)老院”，服務(wù)團隊包括自營服務(wù)隊、服務(wù)加盟商、志愿者服務(wù)隊伍，其中服務(wù)加盟商可以涵蓋醫(yī)院、攝影工作室、愛心社、家政公司、養(yǎng)生館、家電維修商等社會力量，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了有力支持。
中國社會福利基金會社區(qū)發(fā)展基金執(zhí)行理事長繆瑞蘭認為，社區(qū)有很多可以調(diào)動的資源，需要敞開大門引進社會組織或在社區(qū)內(nèi)孵化社會組織。社區(qū)發(fā)展基金的做法是，通過公募基金把政府、企業(yè)和愛心人士的積極性都“動員”起來，吸引社區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供更多資金，成為一種很好的創(chuàng)新模式。
其三，社區(qū)居家養(yǎng)老，還需要制定適合社區(qū)居家養(yǎng)老的評價體系。記者了解到，不同于大型機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)居家養(yǎng)老的特點是小規(guī)模、社區(qū)型、多功能、廣覆蓋、專業(yè)化，亟需制定與之相適應(yīng)的考核與評估體系。王小龍建議，評價體系應(yīng)淡化以床位數(shù)量為主要指標(biāo)，更加注重服務(wù)質(zhì)量、員工穩(wěn)定性、客戶滿意度等軟性指標(biāo)的考核，將社區(qū)型養(yǎng)老機構(gòu)和大型獨立養(yǎng)老機構(gòu)的星級評定區(qū)分開。
