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國(guó)外如何開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)
日期：2014-06-13 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
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目前我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%，且正在以每年3%以上的速度快速增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2020年達(dá)到2.43億，約占總?cè)丝诘?8%。
長(zhǎng)期以來，家庭在我國(guó)養(yǎng)老中發(fā)揮著主要作用，但隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭規(guī)模日趨小型化，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，空巢家庭不斷增多。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，中青年人面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，工作和生活壓力較大，照顧老人往往顯得力不從心。由于我國(guó)多數(shù)老年人喜歡居家養(yǎng)老，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的投資大、覆蓋面窄且會(huì)造成已有居家養(yǎng)老資源的浪費(fèi)，因此，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老體系，是中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)未來發(fā)展的方向。
然而，我國(guó)目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在資金投入不足、設(shè)施不全、條件落后、為老服務(wù)隊(duì)伍人員少且專業(yè)素質(zhì)不高、服務(wù)項(xiàng)目相對(duì)單一、服務(wù)質(zhì)量不高、效率低、覆蓋面窄等問題。因此，研究借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康快速發(fā)展具有非常重要的意義。
構(gòu)建相對(duì)完善的法律和政策支持體系
為了應(yīng)對(duì)老齡化與少子化的雙重矛盾以及家庭養(yǎng)老功能日益弱化的問題，使老年人得到有效贍養(yǎng)，日本早在1963年就頒布了《老人福利法》，提出要發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，并對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容做出規(guī)定。隨后頒布的《老人保健法》，又針對(duì)老年人的醫(yī)療保健服務(wù)做出具體規(guī)定。2000年4月實(shí)施的《介戶保險(xiǎn)法》規(guī)定，凡年滿40歲的公民都要交納看護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)公民年老欲得到社會(huì)護(hù)理時(shí)，須向當(dāng)?shù)卣f交申請(qǐng)，經(jīng)行政管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)需要護(hù)理的程度，按規(guī)定批準(zhǔn)相應(yīng)的保險(xiǎn)賠償費(fèi)，公民可用這筆費(fèi)用自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。此外，日本還制定了《福利人才確保法》，對(duì)從業(yè)人員的培養(yǎng)及其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位給予保障。
20世紀(jì)90年代初期，英國(guó)頒布了《照顧白皮書》和《國(guó)家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》，強(qiáng)調(diào)社區(qū)照顧的目標(biāo)是在“自己的家或‘像家似的’環(huán)境中供養(yǎng)人們”。
法國(guó)政府自2007年起實(shí)施了兩項(xiàng)全國(guó)性養(yǎng)老規(guī)劃《安度晚年，2007—2009》和《高齡互助2007—2012》，推進(jìn)“為在整個(gè)生命期改善老年人的生活質(zhì)量而優(yōu)化健康，改善老年人個(gè)人和集體的環(huán)境”?！陡啐g互助計(jì)劃》以善待老人為政策主題，采取一些改善的強(qiáng)化措施，以保證生活不能自理的老人自由選擇是否居家養(yǎng)老，發(fā)展服務(wù)與護(hù)理項(xiàng)目，加強(qiáng)家庭護(hù)理人員培訓(xùn)。
政府主導(dǎo)下的多元參與
20世紀(jì)90年代初期，英國(guó)頒布了《照顧白皮書》和《國(guó)家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》，強(qiáng)調(diào)社區(qū)照顧的目標(biāo)是在“自己的家或‘像家似的’環(huán)境中供養(yǎng)人們”。
法國(guó)政府自2007年起實(shí)施了兩項(xiàng)全國(guó)性養(yǎng)老規(guī)劃《安度晚年，2007—2009》和《高齡互助2007—2012》，推進(jìn)“為在整個(gè)生命期改善老年人的生活質(zhì)量而優(yōu)化健康，改善老年人個(gè)人和集體的環(huán)境”?！陡啐g互助計(jì)劃》以善待老人為政策主題，采取一些改善的強(qiáng)化措施，以保證生活不能自理的老人自由選擇是否居家養(yǎng)老，發(fā)展服務(wù)與護(hù)理項(xiàng)目，加強(qiáng)家庭護(hù)理人員培訓(xùn)。
政府主導(dǎo)下的多元參與
瑞士從20世紀(jì)80年代開始探索以社區(qū)照料為主的養(yǎng)老模式，政府在資金、場(chǎng)地、稅費(fèi)方面給予優(yōu)惠，扶持和鼓勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。瑞士各省都建立了為老服務(wù)總會(huì)，州建立分會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。各社區(qū)都建立了為老服務(wù)協(xié)會(huì)，依托當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障和衛(wèi)生部門開展工作，協(xié)會(huì)雇傭的專職服務(wù)人員工資由聯(lián)邦政府、州市政府納入財(cái)政預(yù)算。運(yùn)行經(jīng)費(fèi)通過社會(huì)捐贈(zèng)和開展有償服務(wù)解決。每個(gè)社區(qū)協(xié)會(huì)建立專門為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立家庭呼叫系統(tǒng)，由協(xié)會(huì)雇傭的護(hù)士和家庭服務(wù)人員24小時(shí)晝夜值班服務(wù)。社區(qū)建立日間照料中心和老人食堂，開展老年人生活照料、醫(yī)療保健、送餐和代購(gòu)生活用品服務(wù)。整合社區(qū)資源，修建社區(qū)老年人文化體育活動(dòng)場(chǎng)所。廣泛開展敬老助老活動(dòng)，協(xié)會(huì)招募大批義工為社區(qū)老年人開展無償服務(wù)。在廣泛建立的社區(qū)服務(wù)體系中，服務(wù)內(nèi)容豐富，涵蓋了醫(yī)療服務(wù)、家政服務(wù)、生活照料、精神慰藉等方面。目前瑞士有服務(wù)需求的80歲以上老年人在家接收家政和護(hù)理服務(wù)的占51%。
法國(guó)促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的措施富有特色，從2006年開始，法國(guó)在全國(guó)推行包括養(yǎng)老服務(wù)券在內(nèi)的通用服務(wù)券特別是預(yù)付定值通用服務(wù)券，由“全國(guó)家庭服務(wù)署”負(fù)責(zé)管理。預(yù)付定值通用服務(wù)券由經(jīng)過家庭服務(wù)管理局認(rèn)證的公司發(fā)行，企業(yè)或個(gè)人均可購(gòu)買。企業(yè)購(gòu)買后作為福利低價(jià)出售或發(fā)放給員工，員工既可自用也可送給父母。使用人憑服務(wù)券向養(yǎng)老服務(wù)提供商要求服務(wù)，最后由養(yǎng)老服務(wù)提供商與服務(wù)券發(fā)行商結(jié)算。企業(yè)為員工購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)券可免繳任何社會(huì)保障費(fèi)，并享受服務(wù)券總金額25%的稅收減免。通過該模式，政府既刺激了需求，又提高了供給，使整個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)生良性循環(huán)。德國(guó)為解決老年護(hù)理人員短缺問題實(shí)施“儲(chǔ)存時(shí)間”制度，要求年滿18歲的公民利用公休日或節(jié)假日到老年公寓或老年病康復(fù)中心對(duì)需要幫助的人進(jìn)行義務(wù)看護(hù)，服務(wù)時(shí)間累計(jì)，以換取自己年老后享受他人服務(wù)的時(shí)間。
根據(jù)對(duì)象實(shí)際情況的不同提供差別化服務(wù)
法國(guó)促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的措施富有特色，從2006年開始，法國(guó)在全國(guó)推行包括養(yǎng)老服務(wù)券在內(nèi)的通用服務(wù)券特別是預(yù)付定值通用服務(wù)券，由“全國(guó)家庭服務(wù)署”負(fù)責(zé)管理。預(yù)付定值通用服務(wù)券由經(jīng)過家庭服務(wù)管理局認(rèn)證的公司發(fā)行，企業(yè)或個(gè)人均可購(gòu)買。企業(yè)購(gòu)買后作為福利低價(jià)出售或發(fā)放給員工，員工既可自用也可送給父母。使用人憑服務(wù)券向養(yǎng)老服務(wù)提供商要求服務(wù)，最后由養(yǎng)老服務(wù)提供商與服務(wù)券發(fā)行商結(jié)算。企業(yè)為員工購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)券可免繳任何社會(huì)保障費(fèi)，并享受服務(wù)券總金額25%的稅收減免。通過該模式，政府既刺激了需求，又提高了供給，使整個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)生良性循環(huán)。德國(guó)為解決老年護(hù)理人員短缺問題實(shí)施“儲(chǔ)存時(shí)間”制度，要求年滿18歲的公民利用公休日或節(jié)假日到老年公寓或老年病康復(fù)中心對(duì)需要幫助的人進(jìn)行義務(wù)看護(hù)，服務(wù)時(shí)間累計(jì)，以換取自己年老后享受他人服務(wù)的時(shí)間。
根據(jù)對(duì)象實(shí)際情況的不同提供差別化服務(wù)
根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)狀況、身體健康狀況、本人具體需求和意愿，提供內(nèi)容豐富的個(gè)性化服務(wù)，以滿足不同老年群體的多樣化需求。
在英國(guó)，政府興建老年公寓免費(fèi)或以補(bǔ)貼價(jià)租給生活尚能自理但家庭照顧有困難的老人，養(yǎng)老院、“護(hù)士之家”則承擔(dān)起對(duì)那些生活不能自理的老年人的照顧責(zé)任。老年人還可以在專為他們?cè)O(shè)置的老年人醫(yī)院享受公費(fèi)醫(yī)療。社區(qū)配備的老年人健康訪問員在醫(yī)師指導(dǎo)下定期到老人家中探訪，根據(jù)老人的健康狀況提出治療康復(fù)建議。社會(huì)工作者自愿為老年人提供日常家政服務(wù)、夜間照顧，并開辦“托老所”、娛樂中心、午餐食堂等。社區(qū)照顧主要包括物質(zhì)支援、生活照料、心理支持、整體關(guān)懷等方面，取得較好的成效。
美國(guó)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目是按照老年人的個(gè)性化要求設(shè)置的，內(nèi)容豐富。美國(guó)的退休社區(qū)包括“退休新鎮(zhèn)”“退休村”“退休營(yíng)地”“集合式老年住房公寓”和“繼續(xù)照顧退休社區(qū)”等形式，這些社區(qū)設(shè)施齊全，為各類老人提供全方位服務(wù)。在其他社區(qū)，為老服務(wù)內(nèi)容從吃飯、交通、日托、對(duì)有行動(dòng)障礙老人的特別服務(wù)、醫(yī)療保健到心理和法律服務(wù)等，形式多樣，以滿足老年人的各種需要。興辦老年大學(xué)，發(fā)展老年教育，為有能力的老人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。德國(guó)的社區(qū)服務(wù)包括：做飯、料理家務(wù)、服飾飲食起居、采購(gòu)、咨詢、探望、陪同外出、出租輪椅、流動(dòng)圖書館、游覽、日間護(hù)理以及娛樂及康復(fù)治療。
注重老年服務(wù)工作者專業(yè)素質(zhì)的提高
在英國(guó)，政府興建老年公寓免費(fèi)或以補(bǔ)貼價(jià)租給生活尚能自理但家庭照顧有困難的老人，養(yǎng)老院、“護(hù)士之家”則承擔(dān)起對(duì)那些生活不能自理的老年人的照顧責(zé)任。老年人還可以在專為他們?cè)O(shè)置的老年人醫(yī)院享受公費(fèi)醫(yī)療。社區(qū)配備的老年人健康訪問員在醫(yī)師指導(dǎo)下定期到老人家中探訪，根據(jù)老人的健康狀況提出治療康復(fù)建議。社會(huì)工作者自愿為老年人提供日常家政服務(wù)、夜間照顧，并開辦“托老所”、娛樂中心、午餐食堂等。社區(qū)照顧主要包括物質(zhì)支援、生活照料、心理支持、整體關(guān)懷等方面，取得較好的成效。
美國(guó)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目是按照老年人的個(gè)性化要求設(shè)置的，內(nèi)容豐富。美國(guó)的退休社區(qū)包括“退休新鎮(zhèn)”“退休村”“退休營(yíng)地”“集合式老年住房公寓”和“繼續(xù)照顧退休社區(qū)”等形式，這些社區(qū)設(shè)施齊全，為各類老人提供全方位服務(wù)。在其他社區(qū)，為老服務(wù)內(nèi)容從吃飯、交通、日托、對(duì)有行動(dòng)障礙老人的特別服務(wù)、醫(yī)療保健到心理和法律服務(wù)等，形式多樣，以滿足老年人的各種需要。興辦老年大學(xué)，發(fā)展老年教育，為有能力的老人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。德國(guó)的社區(qū)服務(wù)包括：做飯、料理家務(wù)、服飾飲食起居、采購(gòu)、咨詢、探望、陪同外出、出租輪椅、流動(dòng)圖書館、游覽、日間護(hù)理以及娛樂及康復(fù)治療。
注重老年服務(wù)工作者專業(yè)素質(zhì)的提高
英美非常注重社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)，對(duì)從業(yè)人員實(shí)行資格證書制度。擬上崗人員必須經(jīng)過嚴(yán)格的考核，考核內(nèi)容包括基本保健、護(hù)理、康復(fù)知識(shí)和技能，對(duì)考核合格者發(fā)給上崗證書。此外，英美在許多大學(xué)都設(shè)置了社會(huì)工作專業(yè)，為社區(qū)服務(wù)培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)人才。
法國(guó)政府認(rèn)為，要促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，首先就要使該行業(yè)實(shí)現(xiàn)職業(yè)化和現(xiàn)代化。為此，法國(guó)政府采取了多種有效措施。一是根據(jù)不同服務(wù)崗位要求制定了細(xì)致的培訓(xùn)計(jì)劃，設(shè)置了14個(gè)專業(yè)文憑和5個(gè)水平等級(jí)，定期調(diào)整培訓(xùn)大綱，以適應(yīng)市場(chǎng)變化提出的新要求。二是政府和企業(yè)為參加培訓(xùn)人員補(bǔ)貼學(xué)費(fèi)。三是為改變社會(huì)公眾對(duì)福利行業(yè)工種的歧視，積極促進(jìn)技能培訓(xùn)與大學(xué)教育接軌，學(xué)員完成職業(yè)培訓(xùn)后其學(xué)歷將得到大學(xué)承認(rèn)，并可轉(zhuǎn)入大學(xué)繼續(xù)深造。同時(shí)，政府還為社會(huì)福利行業(yè)設(shè)計(jì)了更高層次的高級(jí)職員和管理人員文憑，使從業(yè)者的職業(yè)生涯得到提升，以增強(qiáng)行業(yè)吸引力。四是各級(jí)政府投入大量資金建設(shè)培訓(xùn)基地，并鼓勵(lì)民間資本投資服務(wù)行業(yè)人員培訓(xùn)，民間機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)工作須先獲得資質(zhì)認(rèn)定，其培訓(xùn)的學(xué)員同樣可以享受到同等標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家補(bǔ)貼，其文憑得到承認(rèn)。
加強(qiáng)政府監(jiān)管，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制
法國(guó)政府認(rèn)為，要促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，首先就要使該行業(yè)實(shí)現(xiàn)職業(yè)化和現(xiàn)代化。為此，法國(guó)政府采取了多種有效措施。一是根據(jù)不同服務(wù)崗位要求制定了細(xì)致的培訓(xùn)計(jì)劃，設(shè)置了14個(gè)專業(yè)文憑和5個(gè)水平等級(jí)，定期調(diào)整培訓(xùn)大綱，以適應(yīng)市場(chǎng)變化提出的新要求。二是政府和企業(yè)為參加培訓(xùn)人員補(bǔ)貼學(xué)費(fèi)。三是為改變社會(huì)公眾對(duì)福利行業(yè)工種的歧視，積極促進(jìn)技能培訓(xùn)與大學(xué)教育接軌，學(xué)員完成職業(yè)培訓(xùn)后其學(xué)歷將得到大學(xué)承認(rèn)，并可轉(zhuǎn)入大學(xué)繼續(xù)深造。同時(shí)，政府還為社會(huì)福利行業(yè)設(shè)計(jì)了更高層次的高級(jí)職員和管理人員文憑，使從業(yè)者的職業(yè)生涯得到提升，以增強(qiáng)行業(yè)吸引力。四是各級(jí)政府投入大量資金建設(shè)培訓(xùn)基地，并鼓勵(lì)民間資本投資服務(wù)行業(yè)人員培訓(xùn)，民間機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)工作須先獲得資質(zhì)認(rèn)定，其培訓(xùn)的學(xué)員同樣可以享受到同等標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家補(bǔ)貼，其文憑得到承認(rèn)。
加強(qiáng)政府監(jiān)管，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制
1997年，英國(guó)工黨政府建立了一個(gè)特別委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)為老服務(wù)問題，并針對(duì)社區(qū)內(nèi)需要長(zhǎng)期照顧的老人，制定了一項(xiàng)能夠提供可持續(xù)資金支持的制度，從而使這些老人無論在家中或其他地方都能得到良好的照料。為確保服務(wù)質(zhì)量，1999年后政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實(shí)行評(píng)估體制，由專門的服務(wù)監(jiān)督員每年對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)行狀況、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。
法國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的許可和評(píng)估制度。法國(guó)政府認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵，因此，對(duì)服務(wù)券發(fā)行商和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的資質(zhì)審核制度。企業(yè)要進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，必須經(jīng)過法國(guó)家庭服務(wù)管理局的審核認(rèn)可，取得應(yīng)有的資格。法國(guó)的醫(yī)療福利機(jī)構(gòu)評(píng)估署對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等福利機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，該署每年都組織對(duì)這些機(jī)構(gòu)的評(píng)估，不達(dá)標(biāo)的企業(yè)將被吊銷執(zhí)照。
作者：山東省青島市委黨校 陳玉光 冉文偉
法國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的許可和評(píng)估制度。法國(guó)政府認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵，因此，對(duì)服務(wù)券發(fā)行商和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的資質(zhì)審核制度。企業(yè)要進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，必須經(jīng)過法國(guó)家庭服務(wù)管理局的審核認(rèn)可，取得應(yīng)有的資格。法國(guó)的醫(yī)療福利機(jī)構(gòu)評(píng)估署對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等福利機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，該署每年都組織對(duì)這些機(jī)構(gòu)的評(píng)估，不達(dá)標(biāo)的企業(yè)將被吊銷執(zhí)照。
作者：山東省青島市委黨校 陳玉光 冉文偉
