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日期：2012-07-10 來源：中國(guó)投資
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一、切實(shí)推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)是老齡化社會(huì)的必然要求
正在經(jīng)歷老齡化過程的國(guó)家，紛紛通過加強(qiáng)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，滿足不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。在我國(guó)，隨著人口老齡化進(jìn)程進(jìn)一步加快，養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長(zhǎng)，與之相應(yīng)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)已刻不容緩。近年來，各地政府出臺(tái)政策措施，加大資金支持力度，不斷推進(jìn)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，但我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展仍然處于起步階段。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)每千人擁有的床位數(shù)在50-70張。而在我國(guó)，65歲以上的老人每千人擁有的床位數(shù)僅有26.5張。保守估計(jì)，全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位缺口數(shù)量在300萬(wàn)張以上。特別是，我國(guó)的人口老齡化是在“未富先老”、社會(huì)保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、家庭養(yǎng)老功能弱化的形勢(shì)下發(fā)生的，養(yǎng)老設(shè)施不足問題既有總量不足，也有分布結(jié)構(gòu)不合理和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低等問題。因此，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，拓展融資來源，創(chuàng)新發(fā)展模式，加快養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的任務(wù)十分繁重。
二、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的重要內(nèi)容之一。社會(huì)保障的目標(biāo)是為社會(huì)成員的基本社會(huì)權(quán)利提供安全保障，以確保其不會(huì)因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境，并體現(xiàn)出公平性。因此，屬于老年人基本生活需要的養(yǎng)老設(shè)施及相關(guān)服務(wù)屬于社會(huì)保障的責(zé)任范圍；以滿足老年人高層次生活、文化需求為目標(biāo)的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)則屬于市場(chǎng)范疇。
（一）重視私人部門在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)中的地位和作用
正在經(jīng)歷老齡化過程的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，越來越重視公共部門、私人部門和志愿者在養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)提供中的適當(dāng)貢獻(xiàn)。美國(guó)、英國(guó)、日本、香港等地在養(yǎng)老服務(wù)上均采取由政府、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、營(yíng)利機(jī)構(gòu)等共同參與的多元化投資運(yùn)營(yíng)方式，這在一定程度上緩解了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也滿足了老人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在英國(guó)，地方政府、志愿者、私人機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦的護(hù)養(yǎng)院比例分別為17%、21%、63%。2008 年，日本共有老年福利機(jī)構(gòu)4.3萬(wàn)家，其中政府經(jīng)營(yíng)的只有3700家，民營(yíng)的近4萬(wàn)家。
在日本，政府、企業(yè)和非盈利組織均可建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。政府主要提供基本福利范圍內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施，而企業(yè)和非盈利組織則根據(jù)老年人不同群體、不同需求建設(shè)相應(yīng)的商業(yè)或公益性養(yǎng)老設(shè)施。日本的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)可以分為滿足老年人基本生活需要的養(yǎng)老設(shè)施和以滿足老年人高層次生活、文化需求為目標(biāo)的養(yǎng)老設(shè)施，前者是由政府主辦、由《老年人福利法》和《護(hù)理保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)保證其公平、公正性的公共服務(wù)事業(yè)，屬于非盈利性事業(yè)；后者是以老年人為服務(wù)對(duì)象的民間盈利事業(yè)，主要包括老年住宅產(chǎn)業(yè)和文化生活服務(wù)設(shè)施等。
美國(guó)養(yǎng)老設(shè)施可粗略地分為兩大類：一是傳統(tǒng)的護(hù)理院（nursing home）。它要有政府頒發(fā)的執(zhí)照，由政府管理并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，能得到醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和公共醫(yī)療補(bǔ)助制度的補(bǔ)償。主要照顧的是那些有嚴(yán)重行為障礙,生活不能自理的老人。二是由各州和當(dāng)?shù)卣O(jiān)管的老年護(hù)理中心（long -term care），可以有不同的標(biāo)準(zhǔn)。這些機(jī)構(gòu)有不同的名稱，整個(gè)美國(guó)，已知的協(xié)助生活機(jī)構(gòu)的稱謂已有26種等。這類協(xié)助生活機(jī)構(gòu)，完全自費(fèi)，是市場(chǎng)需求的結(jié)果。美國(guó)協(xié)助生活機(jī)構(gòu)近年來快速發(fā)展，入住人員約占需要長(zhǎng)期照料人口的15%。
（二）通過金融支持和金融創(chuàng)新拓展養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的融資來源
在OECD國(guó)家，已經(jīng)有很多新的融資方法被開發(fā)出來，以使資金流向富有資產(chǎn)但收入很少老人的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)安排，其中重點(diǎn)是滿足盡可能地生活在自己家中的老人的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)需要。OECD認(rèn)為，還需要做更多的工作去發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新性措施，以增強(qiáng)所有更具使用者友好型的養(yǎng)老住宅、基礎(chǔ)設(shè)施適老化以及養(yǎng)老服務(wù)等對(duì)私人部門投資和志愿者的吸引力。OECD國(guó)家努力創(chuàng)建服務(wù)于養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的融資工具，包括：激勵(lì)計(jì)劃，終身居住權(quán)，房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換，稅收減免和住房補(bǔ)貼以及對(duì)各種各樣的獨(dú)立生活住宅的金融支持等。OECD國(guó)家政府還通過保險(xiǎn)、擔(dān)保等手段支持私人資本投身養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，通過直接的資金支持鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展。
美國(guó)聯(lián)邦政府通過為貸款提供保險(xiǎn)拓展養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的融資來源。1959年美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)國(guó)家住宅法第232節(jié)，建立232節(jié)計(jì)劃（the Section 232 program），為老年護(hù)理院的修復(fù)和建設(shè)貸款提供保險(xiǎn)。1987年住宅和社區(qū)開發(fā)法（The Housing and Community Development Act of 1987）將該計(jì)劃提供的保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保設(shè)施的購(gòu)買或再融資，1994年聯(lián)邦住宅管理局城市和住宅開發(fā)部將該計(jì)劃提供保險(xiǎn)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到輔助生活設(shè)施和原先不是聯(lián)邦住宅管理局提供保險(xiǎn)設(shè)施的建設(shè)貸款的再融資。1960-2005年，通過232節(jié)計(jì)劃，聯(lián)邦住宅管理局共為50個(gè)州4372項(xiàng)養(yǎng)老設(shè)施貸款提供了保險(xiǎn)。
住宅信托基金（Housing Trust Funds）是美國(guó)州政府激勵(lì)公共和私人資本的重要工具，也是促進(jìn)老年住宅發(fā)展的重要工具。在大多數(shù)州，住宅信托基金由州立法機(jī)構(gòu)創(chuàng)立，它決定了住宅信托基金的資金來源。立法機(jī)構(gòu)精心準(zhǔn)備法律以允許市政府建立住宅信托基金，并使它們能夠獲得一種稅收來源。立法機(jī)構(gòu)也可以規(guī)定能夠獲得住宅信托基金支持的優(yōu)先項(xiàng)目。法律在住宅信托基金中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。美國(guó)的州住宅信托基金（State Housing Trust Funds）、低收入住房稅收優(yōu)惠計(jì)劃、其他融資工具以及可支付性住宅建設(shè)和融資計(jì)劃等一起服務(wù)于低收入住房建設(shè)的融資需要。美國(guó)有40個(gè)州建立了住宅信托基金，其中8個(gè)州創(chuàng)立了一個(gè)以上的住房信托基金。2006年關(guān)于99個(gè)信托基金的調(diào)查顯示，68%的基金在為老年住宅融資，12%的信托基金對(duì)于服務(wù)于老年人的住宅有專門規(guī)定。
在發(fā)達(dá)國(guó)家，作為養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化融資手段之一，養(yǎng)老設(shè)施資產(chǎn)投資信托也有較好發(fā)展。
三、我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的主要融資來源
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1.彩票公益金
在“社會(huì)福利社會(huì)辦”思想指導(dǎo)下，發(fā)行福利彩票成為我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的一個(gè)重要融資來源。2001年，民政部決定，今后2-3年，從中央到地方，通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金，絕大部分用于資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)。這項(xiàng)工作命名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”，簡(jiǎn)稱“星光計(jì)劃”。“十一五”期間，國(guó)家體育總局投入近2000萬(wàn)元彩票公益金援助各地建設(shè)老年體育設(shè)施，社區(qū)健身路徑達(dá)到了1.2萬(wàn)條，成功舉辦了首屆全國(guó)老年人體育健身大會(huì)。
2.中央財(cái)政專項(xiàng)資金
2009年和2010年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同民政部和全國(guó)老齡辦積極開展基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)，累計(jì)安排中央投資5億元專項(xiàng)資金，支持了12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。民政部從2011年起連續(xù)5年在全國(guó)范圍內(nèi)開展“老年福利事業(yè)推進(jìn)年”活動(dòng)，并啟動(dòng)實(shí)施“敬老愛老助老工程”，以政府投資和福利彩票公益金資助為手段，在全國(guó)集中建設(shè)一批以提供養(yǎng)老服務(wù)為主的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和社區(qū)日間照料設(shè)施，解決中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾。
3.地方財(cái)政性資金
各級(jí)政府建設(shè)的公共養(yǎng)老設(shè)施主要面向高齡、生活較困難、不能自理的老人。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，政府加大了對(duì)民生領(lǐng)域的投入，全國(guó)各地普遍增加了福利院、敬老院、光榮院等福利性機(jī)構(gòu)的建設(shè)，同時(shí)也建設(shè)了部分面向大眾的養(yǎng)老公寓。
4.外商投資
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和老齡化進(jìn)程的加速，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為有著極大發(fā)展?jié)摿Φ氖袌?chǎng)，外資企業(yè)不僅開始關(guān)注中國(guó)的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，而且積極參與養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的提供。德國(guó)最大的社會(huì)服務(wù)企業(yè)奧古斯汀集團(tuán)旗下銀齡養(yǎng)老院，是首批進(jìn)入中國(guó)養(yǎng)老院產(chǎn)業(yè)的外資企業(yè)之一，早在2006年6月，德國(guó)奧古新諾頤養(yǎng)中心就落戶上海國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)，并于2010年上海世博會(huì)前建成投入運(yùn)行。上海假日老年公寓是我國(guó)第一座中外合資示范性老年公寓，由全球最大的老年公寓運(yùn)作公司美國(guó)假日老年公寓集團(tuán)、美國(guó)加州灣區(qū)最大地產(chǎn)商之一的美國(guó)西湖集團(tuán)以及上海安徽裕安實(shí)業(yè)總公司聯(lián)合投資，置身其中宛如一座小型現(xiàn)代化社區(qū)。
5.民營(yíng)資本
國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的全國(guó)老齡委等10部委《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2006]6號(hào)）明確指出，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。要建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。根據(jù)2010年全國(guó)老齡辦民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查，全國(guó)共有登記注冊(cè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4141所，僅占全國(guó)所有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)的10.6%，養(yǎng)老服務(wù)床位41萬(wàn)多張，入住老年人總數(shù)為23萬(wàn)多人，床位利用率為57.8%。2009年北京市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施共366所，養(yǎng)老床位5.58萬(wàn)張，較2001年增加了約4萬(wàn)張床位，百名老人擁有床位數(shù)2.48張。政府辦與社會(huì)辦養(yǎng)老床位比例約2∶3。
在中央政府政策引導(dǎo)下，各省及部分城市也紛紛出臺(tái)了促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施。如北京市政府為了支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)每個(gè)新建床位補(bǔ)貼8000-16000元，并根據(jù)每位老人的身體情況每月補(bǔ)助100-200元不等的經(jīng)濟(jì)支持。中共江蘇省委、江蘇省人民政府則在2009年下發(fā)了《關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》，指出：“各地可采取土地劃撥、規(guī)費(fèi)減免、貸款貼息、床位建設(shè)補(bǔ)貼、床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、購(gòu)買服務(wù)等方式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本投資興辦福利性、非盈利性的老年公寓、老年康復(fù)中心、托老所、老年護(hù)理院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并在土地使用上優(yōu)先安排。
?。ǘ┈F(xiàn)有融資方式存在的主要問題
1.機(jī)制不健全，設(shè)施建設(shè)缺乏合理引導(dǎo)和監(jiān)督
2010年全國(guó)老齡辦民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查研究課題組發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇到的最大問題是融資難、政策優(yōu)惠到位難。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一項(xiàng)與社會(huì)福利事業(yè)相關(guān)的微利性產(chǎn)業(yè)，對(duì)于制度和政策具有較大的依賴性。一方面，在發(fā)展初期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要通過政策支持和適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼才能形成一定的發(fā)展規(guī)模，并在保持微利性的條件下吸引投資者；另一方面，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給性質(zhì)為社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)，涉及公民的保障問題，因此政府必須對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，以保證整個(gè)服務(wù)體系的良性運(yùn)行。雖然在老齡產(chǎn)業(yè)的相關(guān)領(lǐng)域之中，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度已經(jīng)相對(duì)較大，但仍存在諸多問題。具體問題包括，缺乏長(zhǎng)期有效的行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)，導(dǎo)致社會(huì)力量建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施存在“有錢沒地，有地沒錢”的無(wú)序現(xiàn)象；配套土地政策、多元化投資機(jī)制不健全，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地取得、融資經(jīng)營(yíng)等方面存在一定困難；養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)機(jī)制不健全，存在配建缺失、建而不用、挪作他用及違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象（約20%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃存在較大矛盾）；行業(yè)監(jiān)管不到位，部分公共福利設(shè)施變相為盈利設(shè)施，如會(huì)員制、賓館改建設(shè)施的逃稅行為；稅收、水電、煤氣、電信等方面扶持政策不到位，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)較重。
2.金融發(fā)展滯后，限制了養(yǎng)老設(shè)施融資方式的多元化發(fā)展
房地產(chǎn)投資信托（REITs）作為一種新型的金融產(chǎn)品擴(kuò)大了住房建設(shè)的融資渠道，解決了住房建設(shè)的融資困難。REITs作為一種證券化的產(chǎn)業(yè)投資基金，具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，便于投資者參與或退出投資。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家圍繞養(yǎng)老設(shè)施設(shè)立的不動(dòng)產(chǎn)投資信托，在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。而我國(guó)，房地產(chǎn)投資信托還處于試點(diǎn)起步階段。
四、相關(guān)政策建議
?。ㄒ唬┙梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，明確政府在基本養(yǎng)老設(shè)施提供及相關(guān)融資支持方面的責(zé)任
學(xué)習(xí)日本，將與養(yǎng)老相關(guān)的生產(chǎn)和服務(wù)分為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)兩個(gè)部分，前者屬政府提供公共物品、公共服務(wù)的范疇，體現(xiàn)了保障老年人基本生活需求的政府責(zé)任，是普遍性福利概念；后者是滿足老年人生活多樣化、更高層次生活需求的市場(chǎng)模式的產(chǎn)業(yè)概念。根據(jù)上述分類，養(yǎng)老設(shè)施可分為滿足老年人基本生活需要的養(yǎng)老設(shè)施以及以滿足老年人高層次生活、文化需求為目標(biāo)的養(yǎng)老設(shè)施，前者是由政府主辦、由《老年人福利法》和《護(hù)理保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)保證其公平、公正性的公共服務(wù)事業(yè)，屬于非盈利性事業(yè)；后者是以老年人為服務(wù)對(duì)象的民間盈利事業(yè)，主要包括：（1）老年住宅產(chǎn)業(yè)。收費(fèi)型老人公寓、老人集體住宅、晝夜看護(hù)服務(wù)旅館、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修；（2）文化生活服務(wù)設(shè)施等。老年人文化大學(xué)、各種體育健身設(shè)施。
（二）抓緊落實(shí)已出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施，拓展養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的融資來源
爭(zhēng)取加大地方政府基建投入，積極擴(kuò)大福彩公益金投入，努力吸引慈善資金投入。盡快完善政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)、高齡補(bǔ)助等政策，并把行之有效的政策及時(shí)上升為法規(guī)和規(guī)章。要加緊制定機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老的服務(wù)和扶持政策，加緊落實(shí)在土地供應(yīng)、資金投入、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)助、社會(huì)融資、供水供電供熱、免費(fèi)服務(wù)等方面出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，加快興建公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，加快建立養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺(tái)。大力支持社會(huì)力量投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，興辦面向家庭和社區(qū)的非盈利性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，抓緊擴(kuò)大相關(guān)職業(yè)技術(shù)教育，發(fā)展義務(wù)為老服務(wù)的志愿者隊(duì)伍，盡快適應(yīng)日益加劇的養(yǎng)老服務(wù)需求。
