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好操作、接地氣， 構(gòu)建符合江蘇實際的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系
日期：2017-09-21 來源：新華日報
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“十三五”時期，是江蘇省高水平全面建成小康社會的決勝階段，也是積極應(yīng)對人口老齡化的重要戰(zhàn)略窗口期。省第十三次黨代會強調(diào)，要加快完善老齡政策，建立健全多層次社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。今年7月以來，省政府接連出臺有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康復(fù)輔具產(chǎn)業(yè)發(fā)展、全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場三個實施意見，對進一步深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革作出具體部署。當(dāng)前，從中央到省委、省政府都高度重視老齡工作，全省1719萬老年人也對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展寄予厚望，可以說，當(dāng)前發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要性、緊迫性和時代賦予的戰(zhàn)略機遇都前所未有。
【背景】
養(yǎng)老是民生問題、社會問題、經(jīng)濟問題
江蘇省于1986年進入老齡化社會，比全國早13年，是全國最早進入老齡化的省份，也是老齡化程度最高的省份。江蘇省的老齡化情況總體呈現(xiàn)出五個方面的基本特點：一是基數(shù)大。2016年底，全省60周歲以上老年人口達(dá)到1719.26萬，占戶籍人口的22.1%，高于全國5.3個百分點；65周歲以上老年人口達(dá)到1167.5萬，占戶籍人口總數(shù)的15.01%。二是增速快。從2010年到2016年，全省60周歲以上老年人口增加了421萬，平均每年凈增近70萬。三是壽齡高。到2016年底，全省80周歲以上老年人口達(dá)到269萬，占老年人口的15.65%。四是空巢比例高。江蘇省空巢老人占全省老年人口的52%。五是失能失智多。全省失能、部分失能和失智老年人約占老年人口的10%，其中完全失能的約占3%。
人口老齡化，既是民生問題，也是社會問題，還是經(jīng)濟問題，其對經(jīng)濟社會發(fā)展具有全局性的深遠(yuǎn)影響。人口老齡化給民生保障、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、社會治理都帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。積極應(yīng)對人口老齡化，是事關(guān)發(fā)展全局的重大問題，怎么強調(diào)其重要性都不為過。
【優(yōu)勢】
江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在全國綜合排名第一
在省委、省政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)整體水平處于全國前列。今年初，國家發(fā)改委、財政部和民政部對全國各?。ㄊ校B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況進行了評估，江蘇省綜合排名第一。南京市、無錫市被確定為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點地區(qū)，南京市、蘇州市、南通市被確定為全國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點地區(qū)，南京市、蘇州市被確定為全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)。
政策體系越來越完善。“十二五”以來，江蘇省先后頒布實施了《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》等地方法規(guī)，省委、省政府先后出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實施意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》等政策文件，省有關(guān)部門先后在規(guī)劃建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)融合、購買服務(wù)、金融支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)評估、養(yǎng)老補貼等方面出臺配套文件，各市、縣也都出臺了相應(yīng)的實施意見，形成了上下銜接的法規(guī)政策體系。
托底服務(wù)得到保障。建立實施城鄉(xiāng)特困老年人供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制，保障標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民人均可支配收入保持同步增長。全面實行尊老金制度，全省80周歲以上老年人均可領(lǐng)取高齡津貼。建立養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，對低保家庭中的失能老人、低保家庭和分散供養(yǎng)的特困對象中80周歲以上老年人等發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補貼和護理補貼。實施農(nóng)村敬老院改造提升工程，有效改善了農(nóng)村五保供養(yǎng)條件。建立了城鄉(xiāng)分散供養(yǎng)特困老年人及其他重點空巢獨居老年人結(jié)對關(guān)愛服務(wù)制度。
設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進。目前，全省共有各類養(yǎng)老床位63萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位超過36張，位居全國前列；共建成街道老年人日間照料中心160多家、社區(qū)老年人助餐點約5000個，為老服務(wù)能力得到增強。
社會參與不斷加強。切實加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度，在全國率先統(tǒng)一公辦、民辦養(yǎng)老機構(gòu)補貼標(biāo)準(zhǔn)。積極推進養(yǎng)老機構(gòu)市場化改革，促進公辦民營。目前，全省社會力量舉辦或經(jīng)營的養(yǎng)老床位占比達(dá)到57.3％。一批政府與社會資本合作（PPP）的養(yǎng)老設(shè)施項目正穩(wěn)步推進，全省已建成省級健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)集聚區(qū)1個，在證交所掛牌養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)7家，投資建成20億元以上的養(yǎng)老服務(wù)項目5個。
醫(yī)養(yǎng)融合逐步推進。實施護理型床位補貼政策，護理型養(yǎng)老床位占養(yǎng)老機構(gòu)床位總數(shù)的37.1%。鼓勵在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療設(shè)施或與醫(yī)療單位建立簽約服務(wù)關(guān)系，全省共有474家內(nèi)設(shè)醫(yī)療設(shè)施的養(yǎng)老機構(gòu)，其中護理院135家，康復(fù)醫(yī)院99家，醫(yī)務(wù)室或護理站240家；全省有約75%的養(yǎng)老機構(gòu)與鄰近醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)簽訂了醫(yī)療契約服務(wù)協(xié)議。南通、徐州已經(jīng)建立了長期護理保險制度，蘇州、南京等地正在研究制定相關(guān)政策。
但是，與持續(xù)增長的社會需求相比，養(yǎng)老服務(wù)有效供給仍顯不足，服務(wù)水平仍有明顯差距。只有準(zhǔn)確把握人口狀況、傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、總體社會政策、群眾生產(chǎn)生活方式、科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平等因素，并以此為基本坐標(biāo)，才能真正構(gòu)建起符合中國及江蘇實際情況、好操作、接地氣的養(yǎng)老服務(wù)體系。
【架構(gòu)】
一、明確責(zé)任體系
（一）強化黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是典型的社會事業(yè)，直接關(guān)系民生，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化政府的主導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，而政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在政策引導(dǎo)，保持方向；保障基本，維護公平；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保有序幾個方面。
（二）強化家庭的養(yǎng)老責(zé)任。我國是具有濃厚家庭養(yǎng)老文化的國家，也是世界上唯一在憲法中規(guī)定子女有責(zé)任贍養(yǎng)父母的國家?！督K省養(yǎng)老服務(wù)條例》明確規(guī)定：“老年人的子女及其他依法負(fù)有贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的人，應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、健康關(guān)心和精神慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要。”各級民政部門應(yīng)進一步加大宣傳力度，引導(dǎo)全社會正確認(rèn)識家庭養(yǎng)老的重要作用，強化家庭養(yǎng)老功能。
（三）充分發(fā)揮社會和市場的作用
首先，政府要“放”——簡政放權(quán)、改進服務(wù)?！妒≌P(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》對降低養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入門檻、簡化許可程序、優(yōu)化審批流程等都作出了明確、具體的規(guī)定，如支持社會資本和外資進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；設(shè)立營利性養(yǎng)老機構(gòu)，按“先照后證”的簡化程序執(zhí)行；全面清理、取消申報養(yǎng)老機構(gòu)的不合理前置審批事項，避免將彼此審批事項互為審批前置條件；在受理養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立申請之日起5個工作日內(nèi)作出是否許可的決定；對符合條件的養(yǎng)老服務(wù)類社會組織予以直接登記；允許在民政部門登記的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)連鎖化經(jīng)營等，為社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)讓渡空間、創(chuàng)造條件。
其次，政府要“扶”——落實扶持社會力量參與的政策。通過落實“同等待遇”，保障用地等政策，鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等方式，參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。
再次，政府要“管”——營造公平競爭的市場環(huán)境。尊重價值規(guī)律，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
（四）激發(fā)互幫互助的傳統(tǒng)文化因素
鄰里守望、互幫互助，是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，也要善于發(fā)揚互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，借助群眾自身的力量提升養(yǎng)老服務(wù)水平。比如在全省推廣的農(nóng)村散居五保老人等重點老年人結(jié)對關(guān)愛服務(wù)制度，就是通過一定的制度設(shè)計，把群眾的互幫互助行為機制化。下一步，要繼續(xù)在這方面創(chuàng)新方式方法，把群眾的互幫互助充分利用起來。
二、選擇最合適的養(yǎng)老服務(wù)模式
經(jīng)過多年的發(fā)展，“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老模式在全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)已經(jīng)得到普遍認(rèn)可。下一步，關(guān)鍵是要解決好存在的問題，把這20個字落到實處。
（一）通過完善支持政策，在財政投入方面予以傾斜，加強宣傳引導(dǎo)來突出居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位。
（二）通過實體化服務(wù)平臺建設(shè)，發(fā)展線下服務(wù)組織，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)服務(wù)的有效覆蓋，優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容設(shè)置，做實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。
（三）通過建立評估機制，優(yōu)化養(yǎng)老床位，深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，規(guī)范管理提升質(zhì)量，逐步在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)引入機器人等現(xiàn)代科技，促進機構(gòu)養(yǎng)老有序發(fā)展。
（四）通過推動醫(yī)療衛(wèi)生資源向社區(qū)、家庭延伸，推動醫(yī)療衛(wèi)生資源與養(yǎng)老機構(gòu)深度融合，大力發(fā)展長期護理保險制度，深化醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。
三、跨過養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨的門檻
有專家預(yù)測，到2050年，我國老年人口的消費市場將增長到100萬億元以上，成為全球養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)潛力最大的市場。目前從總體來看，無論是全國還是江蘇省，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)都處于從起步到加速發(fā)展的過渡階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢頭雖猛，但從“趨勢”到“實際”還有很長的路要走。因此，《省政府關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》的出臺，對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將起到重要的推動作用。
（一）以規(guī)劃引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各地要認(rèn)真貫徹《江蘇省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，編制實施本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局規(guī)劃。
（二）推進解決融資難題。要鼓勵社會資本采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌集資金；鼓勵大型養(yǎng)老社區(qū)、批量化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合類項目與國家開發(fā)銀行合作；探索對非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的非公益資產(chǎn)發(fā)放抵（質(zhì)）押貸款；推廣養(yǎng)老服務(wù)類項目政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展模式；加強中小養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的培育、篩選和儲備，支持中小養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在中小板、創(chuàng)業(yè)板上市融資。
（三）發(fā)揮創(chuàng)新性、連鎖型品牌養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和組織的帶動作用。省里從今年起，啟動“省級健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)集聚區(qū)”“省級養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合發(fā)展示范基地”和“省級養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新示范企業(yè)”建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體和平臺。“十三五”期間，每個設(shè)區(qū)市至少培育兩家以上品牌養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或組織，一家能連鎖5家以上養(yǎng)老機構(gòu)，一家能連鎖10家以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心；每個縣（市）至少培育兩家以上品牌養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或組織，一家能連鎖3家以上養(yǎng)老機構(gòu)，一家能連鎖5家以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。
（四）完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。要進一步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，鼓勵和支持不同所有制性質(zhì)的單位和個人積極研發(fā)老年服務(wù)產(chǎn)品、項目，形成養(yǎng)、療、研、學(xué)、樂等一條龍產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；加快形成養(yǎng)老服務(wù)與商貿(mào)餐飲、醫(yī)療康復(fù)、教育培訓(xùn)、文化娛樂、體育健身、旅游度假、用品制造等領(lǐng)域的專業(yè)服務(wù)聯(lián)系合作網(wǎng)絡(luò)；要探索開發(fā)老年用品租賃市場，鼓勵老年產(chǎn)品用品生產(chǎn)銷售企業(yè)發(fā)展租賃業(yè)務(wù)；要加強老年用品的商貿(mào)流通體系建設(shè)。
四、努力提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量
從當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)存在的問題來看，既要進一步解決“有沒有”的問題，同時還要解決“優(yōu)不優(yōu)”的問題。要在隊伍建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、監(jiān)管等方面下功夫，努力提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。
（一）加強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)。要加強教育培訓(xùn)，大力推行學(xué)歷教育，培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護理、營養(yǎng)、心理、社會工作等專業(yè)人才，繼續(xù)實施養(yǎng)老護理員免費培訓(xùn)工程；完善薪酬、職稱評定等激勵機制，提高養(yǎng)老服務(wù)人員社會地位。
（二）加強養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，明確應(yīng)提供哪些種類、何種標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，加快建設(shè)覆蓋全面、重點突出、結(jié)構(gòu)合理的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，重點研制居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合、能力評估、教育培訓(xùn)等標(biāo)準(zhǔn)。
（三）加強養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管，包括對養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)政策的執(zhí)行檢查,對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及組織的監(jiān)督管理，以及對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管。
“家家有老人、人人都會老”，養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系到每一個人、關(guān)系到每一個家庭，關(guān)系到“強富美高”新江蘇建設(shè)全局。全省各級民政部門將進一步明晰養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展理念、發(fā)展思路，會同有關(guān)部門，切實發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用，大力引導(dǎo)社會力量參與，不折不扣落實各類扶持政策，努力提升養(yǎng)老服務(wù)水平，讓廣大老年群體享受到優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)，切實增強人民群眾的獲得感。
