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關(guān)于我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大幅減少的原因及建議
日期：2017-06-16 來源：民建中央網(wǎng)站
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為充分調(diào)動民間投資參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，應(yīng)加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持力度；對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)政策進行調(diào)整；對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地政策的執(zhí)行情況進行檢查；加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)融資力度。
為了應(yīng)對日趨嚴峻的老齡化形勢以及發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，國務(wù)院2013年出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），民政部也制定了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民政部〔2015〕33號令，下稱《實施意見》），鼓勵民間資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)。同時，為積極擴大有效投資，促進消費穩(wěn)定增長，今年《政府工作報告》對“支持社會力量提供教育、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)”也做了具體部署。
但筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為我國養(yǎng)老服務(wù)體系支撐的養(yǎng)老機構(gòu)，近幾年在政府不斷釋放利好的背景下，其數(shù)量不僅沒有快速增加，反而大幅減少。之所以產(chǎn)生這種情況，其主要原因如下。
一是民辦養(yǎng)老機構(gòu)運營艱難。目前我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)主要有公辦和民辦兩種，從民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營情況來看，由于普遍規(guī)模較小、缺乏專業(yè)人才、各種配套服務(wù)設(shè)施不完善、管理服務(wù)水平不高，導(dǎo)致入住率較低；再加上收費較低，政府補貼力度不大（主要是對床位的一次性補貼），因而運營比較艱難。據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)只有51％能做到收支持平，有40％的民辦養(yǎng)老機構(gòu)長年處于虧損狀態(tài)，能盈利的不足9％。這在所有行業(yè)中都是十分罕見的。因此，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的慘淡經(jīng)營現(xiàn)狀，不僅導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大幅減少，而且對民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)無異于“晴天霹靂”，使不少民間資本望而生畏。
二是現(xiàn)行政策制約了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)又分為非營利性和營利性兩種，其中99％以上是非營利性的。從現(xiàn)行政策來看，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第251號）、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（民政部〔1999〕18號令）和《實施意見》等的規(guī)定，民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，不僅屬于社會福利性組織，不能從事營利性經(jīng)營活動，不能以盈利為目的，盈利不得分配，而且屬于捐資舉辦，投資者將變成捐資者，將喪失財產(chǎn)所有權(quán)。而民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)，與民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)在稅、費、補貼、土地、捐贈等方面的優(yōu)惠政策差異又較大，兩者不在一個競爭平臺，缺乏公平的競爭環(huán)境。因而現(xiàn)行政策嚴重制約了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，也令民間投資者陷入兩難境地，挫傷了民間投資創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)的積極性。
三是民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地非常困難。由于不少民辦養(yǎng)老機構(gòu)的場地和房屋都是租賃的，因受場地所限，難以擴張規(guī)模和轉(zhuǎn)型升級。而養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)用地對地理位置、交通條件、自然環(huán)境等的要求較高；我國又實行嚴格的耕地保護政策，土地資源相當(dāng)稀缺；再加上養(yǎng)老機構(gòu)的公益性、微利性和稅收優(yōu)惠，不能給地方政府帶來較好的財政收入。因而，不少地方政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)用地重視不夠，未將各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，未合理安排養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的用地需求，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)用地非常困難。這既使民辦養(yǎng)老機構(gòu)想擴張、改造、轉(zhuǎn)型、升級的愿望難以實現(xiàn)，也使民間投資者不愿輕易決策創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)。
四是民辦養(yǎng)老機構(gòu)融資難度較大。因民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)一般投資較大，利潤率不高，投資回收期較長；民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，又不能從事營利性經(jīng)營活動，不能以盈利為目的，不得分紅；在用地難的情況下租賃場地和房屋，則沒有固定資產(chǎn)作抵押。這些都限制了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的貸款資格。此外，金融機構(gòu)對金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新不足，信貸抵押擔(dān)保物范圍較窄，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸需求重視不夠，因而對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的信貸支持力度也不大。
綜上所述，我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大幅減少的后果是相當(dāng)嚴重的，既不利于我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也挫傷了民間投資發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)的積極性。因此，為充分調(diào)動民間投資參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，促進我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的快速發(fā)展，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為擴大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要力量，應(yīng)對民辦養(yǎng)老機構(gòu)予以大力扶持，消除民間投資者的后顧之憂，營造公平的競爭環(huán)境，并在民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)用地、融資需求等方面予以積極支持。為此，特建議如下。
第一，加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持力度。
盡管各級政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展制定了一系列的優(yōu)惠政策和扶持措施，但鑒于民辦養(yǎng)老機構(gòu)慘淡經(jīng)營和大幅減少的事實，應(yīng)加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度：一是將對床位的一次性補貼，改為每年都予以補貼；二是對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的改造升級，如擴大規(guī)模、推行信息化管理、完善相關(guān)配套設(shè)施等予以補貼；三是加快建立養(yǎng)老服務(wù)評估機制，建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度；四是根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的實際需要，切實推進民辦公助，以補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務(wù)等方式，支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展；五是真正將福利彩票公益金的50％以上用于支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展等。
第二，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)政策進行調(diào)整。為了促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，以及吸引民間投資創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)，民政部可以考慮：一是取消民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的提法；二是將以前出臺的有關(guān)民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)政策作廢；三是將現(xiàn)有的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)改制為營利性企業(yè)，對于不愿改制的，可納入公辦養(yǎng)老機構(gòu)統(tǒng)一管理；四是制定可操作性強的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)優(yōu)惠政策，以充分調(diào)動民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性；五是健全完善民辦養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)法律、法規(guī)、標準和規(guī)范，以加強對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管。
第三，對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地政策的執(zhí)行情況進行檢查。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和民政部《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》的規(guī)定，對各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地，都要求“納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，合理安排用地需求”。因而民政部應(yīng)組織對地方政府關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地政策的執(zhí)行情況進行檢查，促使地方政府完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地供應(yīng)規(guī)劃和供應(yīng)政策，以保障各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地需求，解決長期困擾民辦養(yǎng)老機構(gòu)的用地難題。
第四，加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)融資力度。
為了積極支持和滿足民辦養(yǎng)老機構(gòu)的信貸需求，首先，應(yīng)從政策層面要求金融機構(gòu)加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的信貸支持力度；其次，金融機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變意識，通過加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍，由擔(dān)保公司擔(dān)保等，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的融資需求予以大力支持；第三，鑒于民辦養(yǎng)老機構(gòu)投資較大、利潤率不高、投資回收期較長、運營相對穩(wěn)定等特征，金融機構(gòu)可專門推出中長期貸款、低息貸款、政府貼息貸款、無抵押信用貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款等信貸項目，為民辦養(yǎng)老機構(gòu)的融資需求提供多種選擇。
