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居家和社區(qū)養(yǎng)老如何規(guī)范發(fā)展
日期：2016-09-27 來源：中國青年報
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近日，在中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專家沙龍上，養(yǎng)老行業(yè)政策制定者、地方政策執(zhí)行者、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)者等就如何促進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范發(fā)展進(jìn)行了研討。
我國目前主要有三種基本的養(yǎng)老模式，分別是家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是社會化的養(yǎng)老模式；社區(qū)養(yǎng)老是一種兼顧家庭和社會的養(yǎng)老模式。目前來看，居家養(yǎng)老仍然是比較理想的養(yǎng)老模式，較符合我國國情，社區(qū)養(yǎng)老還需等待政府、企業(yè)共同對民眾進(jìn)行引導(dǎo)教育。
社區(qū)養(yǎng)老是以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，在為居家老人照料服務(wù)方面，又以上門服務(wù)為主，托老所服務(wù)為輔的整合社會各方力量的養(yǎng)老模式。這種模式的特點(diǎn)在于：讓老人住在自己家里，在繼續(xù)得到家人照顧的同時，由社區(qū)的有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人士為老人提供上門服務(wù)或托老服務(wù)。
社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)，結(jié)合社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加托老設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺。
目前，在一些城市社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)和運(yùn)營費(fèi)用都由政府財政負(fù)擔(dān)，有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心入不敷出，只好關(guān)燈節(jié)約電費(fèi)，甚至關(guān)閉部分經(jīng)營場所和設(shè)施。出現(xiàn)上述原因，是因為政府包攬或過多地干預(yù)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，導(dǎo)致社會化的運(yùn)營機(jī)制發(fā)育滯后。
在人口老齡化背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老模式因其固有的經(jīng)濟(jì)成本低、社會效益顯著、人文關(guān)懷性強(qiáng)的特點(diǎn)，成為化解人口老齡化風(fēng)險的一劑良方。但現(xiàn)行社區(qū)居家養(yǎng)老模式在城市運(yùn)行過程中出現(xiàn)了種種弊端，以及在農(nóng)村發(fā)展滯后。
因此，這一養(yǎng)老模式的可持續(xù)發(fā)展之路在于，在老年發(fā)展目標(biāo)的指引下，明確相關(guān)主體的責(zé)任分擔(dān)，對制度進(jìn)行科學(xué)的分層與配套設(shè)計，充分利用覆蓋全民社會保障制度建立的有利條件，整合資源，規(guī)范管理，完善技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老模式的可持續(xù)發(fā)展。
伴隨人口老齡化的快速發(fā)展、社會養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷健全，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要性日益凸顯，突出小規(guī)模、多功能、專業(yè)性、連鎖式、品牌化等特點(diǎn)，有效整合社區(qū)內(nèi)及周邊的各類為老服務(wù)資源，延伸供給了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)性、職業(yè)化的功能服務(wù)，精準(zhǔn)滿足了居家老年人的個性化、多樣性的服務(wù)需求，成為新形勢下發(fā)展壯大生產(chǎn)性、生活性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的新興領(lǐng)域，成為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的重要平臺。
2013年，國務(wù)院35號文件出臺后，相關(guān)配套政策不斷落地，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地保障、鼓勵社會資本開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制改革等促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策體系不斷完善，社區(qū)居家養(yǎng)老有了長足發(fā)展，但依然面臨很多問題，特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)的法人資質(zhì)問題，成為推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的突出問題。
一是限于場地和規(guī)模，絕大多數(shù)10張床位左右的社區(qū)照料機(jī)構(gòu)無法達(dá)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可條件，特別是消防要求，無法辦理工商或民非法人登記，無法取得合法服務(wù)資質(zhì)。
二是國務(wù)院35號文件鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，允許社會力量利用居民住宅開辦社區(qū)養(yǎng)老照料設(shè)施，《老年人權(quán)益保障法》第三十九條明確“鼓勵、扶持企業(yè)事業(yè)單位、社會組織或者個人興辦、運(yùn)營養(yǎng)老、老年人日間照料、老年文化體育活動等設(shè)施”。這些規(guī)定與《物權(quán)法》“民房不得用于經(jīng)營用途”的規(guī)定相悖，無法進(jìn)行工商登記，難以獲得合法服務(wù)資質(zhì)。
三是缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，使得社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施、服務(wù)、管理、評估沒有基本依據(jù)，不利于緩解養(yǎng)老服務(wù)市場供需缺口，不利于發(fā)揮好有限的社區(qū)服務(wù)資源。
專家們建議，首先要制定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)管理政策。將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)列入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展行業(yè)類別，賦予其相應(yīng)的行業(yè)代碼，設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等經(jīng)營范圍，使養(yǎng)老服務(wù)真正進(jìn)入工商管理序列。
二是建立社會資本利用居民住宅舉辦社區(qū)養(yǎng)老照料機(jī)構(gòu)的審批制度，明確批準(zhǔn)利用居民住宅舉辦社區(qū)托老所應(yīng)具備的條件、要求和申報程序，允許其按照工商登記的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行法人登記。
三是試行養(yǎng)老服務(wù)小微企業(yè)備案制，將小微養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的設(shè)立、變更、注銷等審批權(quán)限下放，加強(qiáng)監(jiān)督管理，允許條件成熟的地方由審批制改為備案制。
四是允許社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)登記和跨區(qū)連鎖經(jīng)營，對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施“先照后證”制度時，允許集團(tuán)連鎖企業(yè)集中辦理登記注冊，放開跨地區(qū)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。
五是突破現(xiàn)有社會組織登記的限制性政策，突破國有企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)投資建設(shè)非營利性養(yǎng)老組織（公司或機(jī)構(gòu)）法人登記的政策性障礙，形成與時俱進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)登記制度。
全國老齡辦副主任吳玉韶認(rèn)為，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)到底應(yīng)該由誰來提供？政府在養(yǎng)老服務(wù)上一定要精準(zhǔn)扶持，精準(zhǔn)服務(wù)，現(xiàn)在一些地方管多了，把應(yīng)當(dāng)由家庭、子女提供的都做了。現(xiàn)在的很多養(yǎng)老服務(wù)問題根本上是養(yǎng)老保障問題，是基礎(chǔ)養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)的倒掛問題，所以政府要提高養(yǎng)老金，把基本保障做到位。養(yǎng)老服務(wù)提供應(yīng)該大部分轉(zhuǎn)化成市場供給。居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)近年來沒有突破的根本原因就是不夠聚焦，從市場角度來講，做居家和社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)商太小太分散，要做成產(chǎn)業(yè)化一定要加強(qiáng)整合，向規(guī)?；?、連鎖化發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群和龍頭企業(yè)。
另外一個問題是居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施如何建設(shè)布局？很多地方都想搞一個機(jī)構(gòu)解決所有問題，這是不可能的，比如失能失智尤其是失智老年人干預(yù)，必須由小型專業(yè)機(jī)構(gòu)來做，要著重加強(qiáng)專業(yè)化小型化機(jī)構(gòu)的建設(shè)。未來的布局就是一個小的綜合機(jī)構(gòu)，若干個比如失能照料、失智看護(hù)等社區(qū)長期照護(hù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是1+X，1是小綜合機(jī)構(gòu)，X是小型化專業(yè)化機(jī)構(gòu)，這是發(fā)展方向。
