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日期：2013-10-27 來(lái)源：新民晚報(bào)
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章曉懿，1963年出生，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授，管理學(xué)博士。兼任上海市老齡科研中心老年長(zhǎng)期照護(hù)研究所所長(zhǎng)、上海市勞動(dòng)與社會(huì)保障學(xué)會(huì)常務(wù)理事、上海市老年學(xué)會(huì)理事等職。長(zhǎng)期從事社會(huì)保障與福利政策的教學(xué)與研究，尤其關(guān)注老年福利與城市貧困問(wèn)題。
上海老年人口呈現(xiàn)高齡化趨勢(shì)，預(yù)計(jì)在2020年至2030年間最為嚴(yán)重，政府、社會(huì)和家庭應(yīng)如何面對(duì)？目前上海養(yǎng)老服務(wù)體系仍不完善，社會(huì)組織服務(wù)能力不強(qiáng)，市場(chǎng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)舉步維艱，養(yǎng)老護(hù)理人員緊缺，一系列問(wèn)題亟待解決。
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從“鋪攤”擴(kuò)張轉(zhuǎn)向合理布局
記者：上海的養(yǎng)老問(wèn)題是否已到了非常嚴(yán)峻的程度，您認(rèn)為目前上海市政府提供的養(yǎng)老服務(wù)如何？
章曉懿：對(duì)此我倒不是太悲觀。雖然從戶籍人口的比例上看，上海的老齡化程度確實(shí)挺“可怕”，最高時(shí)每三個(gè)人里就有一個(gè)老年人，贍養(yǎng)比與北歐、西歐、日本等國(guó)家和我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)相較位居前列，但是養(yǎng)老問(wèn)題要與常住人口聯(lián)系起來(lái)，解決城市養(yǎng)老問(wèn)題，不僅是社會(huì)責(zé)任，而且需要財(cái)富，財(cái)富是由常住人口創(chuàng)造的?，F(xiàn)在大量的年輕勞動(dòng)力流入上海，說(shuō)明這個(gè)城市有能力和財(cái)力提供這樣的公共服務(wù)。
近幾年，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位擴(kuò)張力度非常大，目前已基本覆蓋3%的老人。它的發(fā)展也有特點(diǎn)：第一，前兩年是鋪攤子，規(guī)模性擴(kuò)張，這兩年擴(kuò)張速度降了下來(lái)，但布局更加合理，要求政府提供的養(yǎng)老床位數(shù)占有一定比例，以保證床位的穩(wěn)定。第二，是重點(diǎn)解決的對(duì)象發(fā)生變化，以前是有支付能力的人住進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支付能力不足的人只能在家?，F(xiàn)在提出優(yōu)先考慮失智失能老人，例如在上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中，要求新增床位中必須有一定數(shù)量用于“雙失”老人。這些改變的背景是，隨著上海老齡人口呈現(xiàn)出高齡化特征，“雙失”老人比例提高，80歲以上老年人的增長(zhǎng)速度和基數(shù)都在增加。
高齡老人居家養(yǎng)老危險(xiǎn)大尤需集中照料
記者：上海老年人口呈現(xiàn)高齡化的特征，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？
章曉懿：10到20年后，上海高齡化的比重將非常大，2020年至2030年之間最嚴(yán)重，這就對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出新要求。另外，家庭結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)也對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出特殊需求。我們這一代人是多子女時(shí)代的產(chǎn)物，大多數(shù)家庭都有幾個(gè)孩子可輪流照顧老人，中國(guó)人的習(xí)慣性思維是老人只要能在家就不去養(yǎng)老院。老人生活尚能自理或半自理時(shí)，通常是選擇和一個(gè)子女一起居住，所以現(xiàn)在的老年人更多居住在社區(qū)，直到家人子女都覺(jué)得超過(guò)承受力了，再送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但是，我們的下一代絕大部分是獨(dú)生子女，而且還不一定生活在身邊，有的在國(guó)外，有的在外地，當(dāng)老人慢慢失去自我照料能力后，就可能要考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)此的需求也自然加大。
我在北歐考察時(shí)了解到，他們二十世紀(jì)的養(yǎng)老理念是“去院舍化”，提倡社區(qū)居家養(yǎng)老，讓老年人回歸社區(qū)，由專業(yè)人員上門提供全方位服務(wù)，而不是在養(yǎng)老院里與世隔絕。到二十一世紀(jì)，卻大大增加對(duì)養(yǎng)老床位的投入，其背景是高齡化人口增長(zhǎng)，因?yàn)榘司攀畾q的老年人生存體系脆弱，在家居住危險(xiǎn)性大，上門服務(wù)成本又高，所以集中到機(jī)構(gòu)統(tǒng)一照顧?？梢?jiàn)，高齡化的特點(diǎn)就是需要集中照料，尤其是當(dāng)家庭和社區(qū)都沒(méi)有資源提供服務(wù)。
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本高、盈利難有待政策扶持
記者：現(xiàn)在上海的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否滿足老年人的要求？
章曉懿：客觀地評(píng)論，肯定不能滿足，總體而言是價(jià)格與養(yǎng)老金之間的矛盾。公辦的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，但床位數(shù)有限，而市場(chǎng)提供的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存舉步維艱。
去年，我做了一個(gè)關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本的課題，發(fā)現(xiàn)形勢(shì)不容樂(lè)觀。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際成本非常高，高于上海市老年人的平均養(yǎng)老金，去年上海市平均養(yǎng)老金在2500元左右，按照我們對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本的測(cè)算，許多老年人的養(yǎng)老金只夠進(jìn)低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，稍微中高檔水平的就進(jìn)不去了。
而且，我們測(cè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還都是由流動(dòng)人口擔(dān)任護(hù)理人員，人力成本開支相對(duì)較低。這當(dāng)中的矛盾相當(dāng)明顯，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也是市場(chǎng)化生存的，每天24小時(shí)翻班，護(hù)理人員超負(fù)荷勞動(dòng)，確實(shí)需要這樣的價(jià)格才能運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)老年人也一直呼吁，我們就這么點(diǎn)退休工資，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格不能再漲了。政府要清楚，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本質(zhì)上還是帶有公益性質(zhì)的，要扶持，否則肯定沒(méi)人愿做。但如果全由政府來(lái)辦也沒(méi)有這個(gè)能力，所以政府要知道養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)成本，超過(guò)了老年人承擔(dān)的部分，就應(yīng)由政府補(bǔ)貼。
現(xiàn)在，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在水電煤等方面有優(yōu)惠，但每個(gè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存狀況苦樂(lè)也不均?？傮w說(shuō)來(lái)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高端盈利的不多，大多數(shù)在平衡點(diǎn)上掙扎，面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。
養(yǎng)老服務(wù)本身具備“準(zhǔn)公共”事業(yè)性質(zhì)
記者：有沒(méi)有可能通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)養(yǎng)老？
章曉懿：有可能。養(yǎng)老服務(wù)本身是“準(zhǔn)公共”事業(yè)，所謂“準(zhǔn)”，即既有公共物品中基本需求的成分，也有超過(guò)基本需求的成分?；拘枨蟮某煞质敲總€(gè)老年人都需要的，例如助餐，可能解決老年人一頓飯的問(wèn)題，他的生活質(zhì)量就提高了。但如果有老年人希望24小時(shí)有人陪伴，有專業(yè)的照顧，就要入住設(shè)施齊全的服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是超過(guò)基本需求的，肯定需要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，任何時(shí)候政府提供的都只是公共服務(wù)。政府沒(méi)有能力也沒(méi)有必要提供過(guò)高的服務(wù)，因此，政府要注意區(qū)分什么是基本的公共服務(wù)，對(duì)哪些人要完成基本的養(yǎng)老，服務(wù)提供到什么程度，有一個(gè)把握。有些老人購(gòu)買力相對(duì)較高，要求高端服務(wù)的，則由市場(chǎng)來(lái)滿足。
從理想的角度來(lái)看，一個(gè)比較完善的養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該是由政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同參與的，基本需求政府保證；中間層面由社會(huì)組織提供限價(jià)服務(wù)，其中真正的窮人由政府買單，但相當(dāng)多的人是自己支付；真正高端的需求一定是市場(chǎng)提供服務(wù)，政府既要鼓勵(lì)市場(chǎng)進(jìn)入，也要給予政策支持，畢竟它幫助政府減輕了負(fù)擔(dān)。
我們的市場(chǎng)參與程度不夠。早期中國(guó)老年人口中窮人比例高，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中作為勞動(dòng)生產(chǎn)力的人缺少財(cái)富積累，未富先老，一下子要求老人支付昂貴的養(yǎng)老服務(wù)，他既沒(méi)有財(cái)力，觀念也不適應(yīng)。然而，這個(gè)問(wèn)題會(huì)慢慢改變，我們這些在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期作為主要?jiǎng)趧?dòng)力的人漸漸老去時(shí)，往往最具有購(gòu)買力，對(duì)服務(wù)的要求也比較高，所以在不久的將來(lái)，養(yǎng)老市場(chǎng)應(yīng)該會(huì)比目前樂(lè)觀。
需“專業(yè)選手”填補(bǔ)養(yǎng)老護(hù)理人才缺口
記者：在您看來(lái)，上海養(yǎng)老服務(wù)還有哪些方面需要加強(qiáng)？
章曉懿：第一，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不夠充足，我認(rèn)為需要有一定“普惠制”的老年服務(wù)。
以前講多少人享受居家養(yǎng)老，但享受居家養(yǎng)老的人需要資格審核，一要看失能程度，二要看經(jīng)濟(jì)狀況，也就是既失能又沒(méi)錢才行。然而，實(shí)際情況是很多老人雖然經(jīng)濟(jì)上不困難，但由于上海勞動(dòng)力成本越來(lái)越高，不一定請(qǐng)得起保姆，可他又不滿足享受居家養(yǎng)老服務(wù)的條件。這時(shí)，如果社區(qū)能提供滿足老年人基本需求的服務(wù)，這部分老人就沒(méi)必要去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
提供便捷的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是目前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。與前幾年相比，上海在這方面的進(jìn)步卻不明顯，與需求存在差距。試想，如果社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)充足，老人何必去增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)？如果社區(qū)不能提供服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又無(wú)法入住，這些人怎么養(yǎng)老？
第二，要加大社會(huì)組織參與和扶持的力度。
美國(guó)的公共養(yǎng)老服務(wù)都是社會(huì)組織提供的，政府只制訂目標(biāo)、投資和購(gòu)買服務(wù)，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各種積極力量，否則是做不好養(yǎng)老服務(wù)的。社會(huì)服務(wù)的發(fā)展要求區(qū)分政府與社會(huì)組織的邊界，按老的思路全部由政府包辦是不行的。我們現(xiàn)在提供養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員，大都是退休的、轉(zhuǎn)崗的或作為“業(yè)余選手”來(lái)參與，自身能力和組織能力都不足。
將來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)要大量依靠社會(huì)組織來(lái)提供，需要他們有較強(qiáng)的供給能力和生產(chǎn)服務(wù)能力。上海購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)也有不少年了，錢也投了不少，但這些組織的發(fā)育遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還無(wú)法提供專業(yè)和及時(shí)的服務(wù)。
第三，照護(hù)人員的緊缺。
未來(lái)，從事照料行業(yè)的人力資源一定是稀缺而昂貴的。無(wú)論是歐美還是我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)，護(hù)理人員一直緊缺，這是比較難解決的瓶頸問(wèn)題。為了彌補(bǔ)護(hù)理人員的不足，很多國(guó)家在移民政策中對(duì)前來(lái)從事老年護(hù)理的都開綠燈，包括美國(guó)也是。上海這方面還沒(méi)有政策，是不是可以對(duì)引進(jìn)的老年護(hù)理人員在戶口打分上高一些，或在住房方面提供優(yōu)待，吸引勞動(dòng)力加入到這個(gè)行業(yè)中。
說(shuō)起來(lái)，上海還是最好解決的，因?yàn)樗F(xiàn)在還沒(méi)在這方面推出過(guò)有吸引力的政策，只要稍微推出一點(diǎn)，給出適當(dāng)?shù)膱?bào)酬，全國(guó)各地就會(huì)有人來(lái)填補(bǔ)這個(gè)缺口。
