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日期：2013-09-23 來源：《財經(jīng)》雜志
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養(yǎng)老改革曲折路
德國改革之所以被民眾接受，要追溯德國的一個基本理念：社會伙伴。雇主、工人和國家是伙伴關(guān)系，有責(zé)任共同保證養(yǎng)老體制的健康運行。
在首都柏林中心的亞歷山大廣場，每周一的晚上6點都會舉辦一場規(guī)模不等的示威活動。人們抗議著六年前已基本完成的社會養(yǎng)老改革，即便這場改革目前已初獲成效。分析認(rèn)為在即將進行的議會選舉中，社會民主黨如果表現(xiàn)不佳，與這場由社民黨所力推的改革脫不了干系。但德國得以在橫掃歐洲的債務(wù)危機中獨善其身，擔(dān)當(dāng)著歐洲經(jīng)濟的發(fā)動機，這場十余年前開始的改革功不可沒。
德國是現(xiàn)代福利制度的搖籃，西歐福利國家的模式皆以此為源頭。19世紀(jì)后期，當(dāng)時的首相俾斯麥頒布一系列法律，保證工人能夠安然度過病患、失業(yè)或年老等人生的脆弱時刻。從享受著最優(yōu)厚福利的國家，轉(zhuǎn)身為削減養(yǎng)老福利的先驅(qū)者，甚至成為寥寥無幾提高退休年齡的工業(yè)化國家之一，反對聲音之大可想而知。即便如此，德國這一次改革雖經(jīng)數(shù)輪才得以完成，期間也少不了妥協(xié)，但終究將改革完成。
目前德國降低了企業(yè)對養(yǎng)老金的支付，削減養(yǎng)老金水平，確立起政府、企業(yè)和個人各自承擔(dān)責(zé)任的三支柱體系。而諸多歐洲國家，面對強大的工會壓力和持久罷工，政府往往選擇妥協(xié)，改革半路夭折。
德國聯(lián)邦勞工及社會事務(wù)部(下稱德國勞工部)國務(wù)秘書安妮特·尼德弗蘭克(Annette Niederfranked)對記者表示，改革之所以被民眾接受，要追溯到俾斯麥時期在建立社會福利國家的同時，也建立了一個基本理念：社會伙伴(Social Partnership)——即雇主、工人和國家是伙伴關(guān)系，有責(zé)任共同保證養(yǎng)老體制的健康運行。
分階段改革
德國公共養(yǎng)老金制度曾經(jīng)是世界上最慷慨的福利制度之一。在上個世紀(jì)80年代的頂峰，德國一位拿平均工資的普通全職工人退休后獲得的養(yǎng)老金是工資的70%，遠(yuǎn)高于美國的40%。
此時一些人口趨勢研究報告為這般慷慨的制度敲起警鐘。德國的生育率很低，在歐盟國家中也居于倒數(shù)。再加之不斷增長的平均壽命，人口結(jié)構(gòu)將從2010年開始明顯惡化。到2030年，適齡勞動力人口將從4200萬減少到3300萬，贍養(yǎng)率將從55%幾乎翻倍到115%。
德國采用的是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老體制，由在職的一代贍養(yǎng)已退休的上一代，以支定收，基本沒有結(jié)余。在這種模式下，115%的比例將必然引發(fā)養(yǎng)老金難以持續(xù)的財政危機。
尼德弗蘭克對記者表示，德國從2001年到2004年的這一輪養(yǎng)老制度改革意在讓這套體系與人口變遷相適應(yīng)，在代際之間取得平衡。雖然是看到了長期的趨勢所在，但也惟有眼前的急迫感才能讓政客們下定決心，對現(xiàn)有的制度開刀。
與現(xiàn)在德國的無限風(fēng)光相比，上世紀(jì)90年代初剛剛完成兩德統(tǒng)一的德國卻是歐洲大陸經(jīng)濟發(fā)展最暗淡的一塊，統(tǒng)一后十年的平均經(jīng)濟增長率僅為1.95%，失業(yè)率從1994年開始持續(xù)超過10%，最高達(dá)到過12.7%，德國的社會市場經(jīng)濟模式受到質(zhì)疑。
1998年社會民主黨的施羅德一上臺，就開始推動德國社會福利保障制度的改革，養(yǎng)老體制改革是重頭戲。時任德國勞工部長里斯特(Walter Riester)在2000年秋天提出了第一份改革草案，經(jīng)過一年的討價還價在上議院得到批準(zhǔn)，但改革的措施已經(jīng)大打折扣。
“很多具體措施在最后一刻與工會妥協(xié)而放棄，因此在縮減開支、降低赤字上沒能發(fā)揮太大作用……但2001年的改革卻具有實質(zhì)意義，強調(diào)了降低法定國家養(yǎng)老金比例，加強個人和公司養(yǎng)老金的比重，建立德國養(yǎng)老制度三支柱的體系。”普朗克社會研究所(Max Planck Institute for the Study of Societies)的布斯邁爾(Marius R. Busemeyer)認(rèn)為。
此前德國養(yǎng)老體系雖然也已經(jīng)存在國家法定養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個人保險三個部分，但由于國家法定養(yǎng)老金占到絕對多數(shù)，另外兩個支柱，尤其是私人養(yǎng)老保險幾乎可以忽略不計。當(dāng)時德國退休人員85%的收入都來自于國家法定養(yǎng)老金，相比之下英國為65%，美國更少只有45%。
里斯特改革的主旨就是要將私人部分切實建立起來，他計劃從2008年開始，政府通過減稅或直接資助的方式每年投入200億德國馬克(當(dāng)時相當(dāng)于90億美元)，激勵人們最多拿出收入的4%參加私人養(yǎng)老金，同時逐步將法定養(yǎng)老金的比例減至60%。
2001年的改革還以法律形式確定了勞動者和雇主共同支付的養(yǎng)老金貢獻率上限：在未來20年不得超過20%，2030年不得超過22%。根據(jù)德國勞工部在1987年所作預(yù)測，如果不進行任何變革，在人口結(jié)構(gòu)變化的前提下，要想讓現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老體制避免入不敷出，企業(yè)和員工共同支付的養(yǎng)老金貢獻率從1990年將持續(xù)增長，如果經(jīng)濟前景不佳，到2030年貢獻率將超過40%，即使是在年景好的情況下，2030年的貢獻率也會超過35%。
尼德弗蘭克對記者表示，改革的一個主要目標(biāo)是降低企業(yè)養(yǎng)老金繳納比例，“這關(guān)系到德國工業(yè)的健康”。經(jīng)過多次調(diào)低，目前養(yǎng)老金繳納比例為18.9%。但2001年的改革并沒有解決養(yǎng)老體系財政長期不可持續(xù)的問題。2003年秋天，財政危機再次襲來，養(yǎng)老金赤字達(dá)到80億歐元。
此時施羅德政府逐漸站穩(wěn)腳跟，而且在2001年改革氣氛的烘托下，人們對改革的接受程度提高，施羅德籌措新一輪改革，直接碰觸人們的利益，解決因人口老化產(chǎn)生的養(yǎng)老金寅吃卯糧問題。
實際上在1999年時，就有提議將人口因素加入到養(yǎng)老金計算公式當(dāng)中，但因受到阻力而遭摒棄。2004年改革的一個重要突破，就是將這樣一個因子引入。德國通過名為《養(yǎng)老可持續(xù)法》的改革法案，引入可持續(xù)變量，將養(yǎng)老金的多少與失業(yè)率和壽命長短掛鉤。這樣一來，當(dāng)失業(yè)率增加，以及平均壽命預(yù)期升高時，養(yǎng)老金就會降低。
布斯邁爾表示，與2001年的質(zhì)變相比，2003年和2004年的改革從“量上”緩解了養(yǎng)老金資金缺口的問題。接下來，政府將直面提高退休年齡這塊難啃的骨頭。
別無他路
養(yǎng)老金可持續(xù)通?？梢酝ㄟ^降低養(yǎng)老金水平、提高繳費比例，或提高退休年齡實現(xiàn)。學(xué)術(shù)研究普遍認(rèn)為，提高退休年齡是最有效的方法之一。歐盟委員會早在2006年7月計算得出，如果能夠延遲一年退休，不需降低養(yǎng)老金的水平，養(yǎng)老金開支的削減規(guī)模就可以達(dá)到將近GDP的1%。
但直到現(xiàn)在，歐洲范圍內(nèi)提高退休年齡的國家仍然寥寥無幾，各國在動用這個利器之時都格外謹(jǐn)慎，因為憤怒的選民或許就會在下一次選舉中，將推行改革的執(zhí)政黨選下臺去。
部分原因在于，前兩項政策可以通過許多隱秘的方式實現(xiàn)，例如改變稅收規(guī)則。而提高退休年齡最為直接，因此所受阻力也就最大。
根據(jù)歐盟委員會在2004年和2005年的研究，大多數(shù)歐洲公民更傾向于繳納更高的養(yǎng)老金稅率，或者在退休后少拿一些養(yǎng)老金，而不愿意提高退休年齡，只有不到五分之一的人接受工作更長的年份。
德國在21世紀(jì)初面臨的情況是，前兩次改革已經(jīng)設(shè)定了養(yǎng)老金繳費率的上限，以及養(yǎng)老金替代率的最低下限。兩個選項已經(jīng)用到極致，德國別無他路，提出了推遲退休年齡，成為了歐洲福利改革的先頭兵。
德國經(jīng)濟決策的核心“智腦”，經(jīng)濟專家委員會的主席呂魯普(Bert Rürup)及其委員會根據(jù)財政預(yù)測得出結(jié)論認(rèn)為，從長期來看，除了將退休年齡從65歲提高到67歲，別無他法。
這一結(jié)論得到了當(dāng)時社民黨政府的認(rèn)可，但由于近八成的民眾反對，該提議沒能第一時間落實。但2004年頒布的《養(yǎng)老金可持續(xù)法》還是留下了機會窗口——每隔四年，聯(lián)邦政府將審視是否需要提高退休年齡。
這段時間養(yǎng)老金的另一個財源，國家撥款也受到限制。德國法律規(guī)定養(yǎng)老金約20%的收入來自國家財政撥款。從2002年到2005年，每一年德國的債務(wù)狀況均超過了歐元區(qū)設(shè)定的紅線，而當(dāng)時公共支出的30%都花在了對養(yǎng)老金的補貼上。
十年前德國曾面臨過如今南歐國家所受壓力，實施財政緊縮的壓力迫在眉睫。在2005年議會選舉的選戰(zhàn)中，兩個主要競爭政黨社會民主黨和基督教民主聯(lián)盟都強調(diào)實施緊縮措施的必要性，承諾不再向公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移更多的財政收入——在競選結(jié)束后，兩黨組成的大聯(lián)合政府很快就提高退休年齡達(dá)成共識。
兩黨同意2007年完成法律程序?qū)⑼诵菽挲g從65歲提高到67歲。為了減少來自小黨派和民眾的壓力，改革設(shè)定了很多過渡性措施，例如已經(jīng)繳納養(yǎng)老金45年的人群不受此規(guī)定的限制，以及為整個改革設(shè)定了長達(dá)20余年的過渡期。
改革從2012年正式開始，并采用逐步過渡，即將延長的兩年分為24個月。前12個月，用12年的過渡期，即每年在上一年的基礎(chǔ)上增加1個月的工作時間。這樣在2024年即可過渡到66周歲時退休。后12個月分6年過渡完，即每年在上一年的基礎(chǔ)上多工作2個月方可退休。這樣到2031年時即可執(zhí)行67歲退休的制度。
尼德弗蘭克回顧過去十年的養(yǎng)老體制改革，認(rèn)為最成功之處，是降低了公共開支的比例，目前政府用于社會福利的開支是GDP的30%，其中養(yǎng)老金只占10%。
第二個成功之處，則在于三個支柱的建立改變了人們的觀念。“我們的理念是要人們自己作決定，讓這套養(yǎng)老體系成為一個主動(active)的體系。國家公共保險可以保障基本生活，但如果想過和現(xiàn)在一樣體面的生活，那就需要自己投資或者參與公司的年金。”尼德弗蘭克說。
目前，德國工會基本已經(jīng)接受了將退休年齡提高，但仍提出了改良意見，其中首推應(yīng)對從事不同工種的工人實施區(qū)別的退休政策。德國最大工會之一金屬產(chǎn)業(yè)工會(IG Metall)慕尼黑總部主任穆勒(Wolfgang Müller)提出，對于處在建筑業(yè)、裝備線上等從事體力勞動的工人來說，他們無法像白領(lǐng)一樣到67歲才退休，但在新規(guī)定下，提前退休實際上就意味著降低養(yǎng)老金水平。據(jù)他估算，在改革前藍(lán)領(lǐng)工人的替代率超過50%，現(xiàn)在不足40%，未來十年將會有更大的影響。
此外，雖然三支柱養(yǎng)老體系已經(jīng)建立，但私人養(yǎng)老一環(huán)還較為薄弱，不足以填補公共養(yǎng)老金減少所帶來的經(jīng)濟損失。據(jù)估算，到2030年養(yǎng)老金的替代率將從改革前的近70%下降到52%。
德國允許人們自愿選擇私人養(yǎng)老計劃。在2001年進行改革時，德國提出以國家補貼和減稅兩種形式，激勵人們參與私人養(yǎng)老。德國經(jīng)濟研究院(DIW)在改革推行十周年之際的研究報告指出，目前共有1500萬人參與了私人養(yǎng)老，要比德國當(dāng)時預(yù)計的少了60%。
這其中有德國人傾向于保守理財使然，也有機制設(shè)計的不足：要享受到政府的激勵措施需滿足嚴(yán)格的條件、保險公司收受的保費過高，以及保險產(chǎn)品收益率過低，導(dǎo)致私人養(yǎng)老金實際參與者能得到的回報率很低。德國經(jīng)濟研究院在其報告結(jié)尾揶揄道，“與其參加政府鼓勵的私人養(yǎng)老金計劃，還不如把錢放在自家的存錢罐。”
尼德弗蘭克總結(jié)認(rèn)為，此后一段時間可能還需要對細(xì)枝末節(jié)問題進行修改，例如加大對貧困人群的資助，但從大局來看，德國此輪因應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化而進行的養(yǎng)老金改革已經(jīng)幾近完成。
與工會決裂？
改革雖然讓德國經(jīng)濟受益匪淺，但改革的主導(dǎo)者社會民主黨卻由此大傷元氣，與本來的票倉工會組織翻了臉。穆勒告訴記者：“這一系列改革破壞了工人和資本之間的平衡，工人處在弱勢。因此工人們都認(rèn)為被社民黨欺騙了，導(dǎo)致現(xiàn)在他們的支持率只有不到30%。”但即使工會也已經(jīng)承認(rèn)在德國提高退休年齡的必要性，原因是這一系列改革確實有助于減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高其競爭力。
在德國人看來，想要解決養(yǎng)老金的問題，良性的就業(yè)環(huán)境必不可少。更多的人在工作崗位上，繳納養(yǎng)老金，才能進一步穩(wěn)定養(yǎng)老金體系。
德國改革雖然歷經(jīng)幾次坎坷，但最終仍得以實現(xiàn)，在歐洲這個福利傳統(tǒng)濃重的地方難能可貴。布斯邁爾以法國等國改革屢試屢敗的經(jīng)驗作為比較，稱“在德國，沒有哪次養(yǎng)老金改革是完全失敗的，當(dāng)然政府要進行妥協(xié)，但到最后，政府至少可以宣稱取得了部分勝利”。
尼德弗蘭克認(rèn)為，德國改革之所以能被民眾接受，得益于社會伙伴的基本概念， “其核心在于，不應(yīng)一味依賴于政府，認(rèn)定政府有責(zé)任保護一切”。這一理念也反映在德國養(yǎng)老金的管理機構(gòu)上。與其他大部分國家不同，德國的養(yǎng)老金管理機構(gòu)德國養(yǎng)老保險機關(guān)聯(lián)合會(Federation of German Pension Insurance Institutes，德語簡稱VDR)是一個自治機構(gòu)，由工會和企業(yè)各自選出一半的人選組成，養(yǎng)老金管理上的決策都由這個聯(lián)合會作出，政府在聯(lián)邦層面和州層面只負(fù)責(zé)這些決策的執(zhí)行，以及日常工作。
在德國企業(yè)內(nèi)部，這樣的理念也同樣存在。任何一個上市的德國企業(yè)或有限公司，都要建立一個監(jiān)管理事會，由勞方和資方各占一半組成，企業(yè)的重大決定都由這個理事會以共識基礎(chǔ)作出。身為工會代表，穆勒就曾經(jīng)勸說工人們接受一定幅度的減薪，否則這家汽車廠商在該地的工廠就會遭到關(guān)閉。
德國在勞資關(guān)系上的處理，是投資德國的洪鋼考慮的一個重點因素：在日耳曼民族的文化中，呈現(xiàn)出制衡和協(xié)商的平衡性，既不像英美盎格魯-撒克遜文化一樣過于強調(diào)制衡而失去效率，也不是東亞文化中因太過強調(diào)協(xié)商，而有對工人利益保護不足之虞。洪鋼是紛美包裝有限公司(00468.HK)主席兼執(zhí)行董事，在德國薩克森—安哈爾特州進行投資。
“在處理現(xiàn)代重大矛盾勞資關(guān)系上，德國相對來說是比較中庸平衡的，這是德國模式最重要的東西。”洪鋼說。
