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日期：2013-09-23 來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》雜志
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養(yǎng)老改革曲折路
德國(guó)改革之所以被民眾接受，要追溯德國(guó)的一個(gè)基本理念：社會(huì)伙伴。雇主、工人和國(guó)家是伙伴關(guān)系，有責(zé)任共同保證養(yǎng)老體制的健康運(yùn)行。
在首都柏林中心的亞歷山大廣場(chǎng)，每周一的晚上6點(diǎn)都會(huì)舉辦一場(chǎng)規(guī)模不等的示威活動(dòng)。人們抗議著六年前已基本完成的社會(huì)養(yǎng)老改革，即便這場(chǎng)改革目前已初獲成效。分析認(rèn)為在即將進(jìn)行的議會(huì)選舉中，社會(huì)民主黨如果表現(xiàn)不佳，與這場(chǎng)由社民黨所力推的改革脫不了干系。但德國(guó)得以在橫掃歐洲的債務(wù)危機(jī)中獨(dú)善其身，擔(dān)當(dāng)著歐洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)，這場(chǎng)十余年前開(kāi)始的改革功不可沒(méi)。
德國(guó)是現(xiàn)代福利制度的搖籃，西歐福利國(guó)家的模式皆以此為源頭。19世紀(jì)后期，當(dāng)時(shí)的首相俾斯麥頒布一系列法律，保證工人能夠安然度過(guò)病患、失業(yè)或年老等人生的脆弱時(shí)刻。從享受著最優(yōu)厚福利的國(guó)家，轉(zhuǎn)身為削減養(yǎng)老福利的先驅(qū)者，甚至成為寥寥無(wú)幾提高退休年齡的工業(yè)化國(guó)家之一，反對(duì)聲音之大可想而知。即便如此，德國(guó)這一次改革雖經(jīng)數(shù)輪才得以完成，期間也少不了妥協(xié)，但終究將改革完成。
目前德國(guó)降低了企業(yè)對(duì)養(yǎng)老金的支付，削減養(yǎng)老金水平，確立起政府、企業(yè)和個(gè)人各自承擔(dān)責(zé)任的三支柱體系。而諸多歐洲國(guó)家，面對(duì)強(qiáng)大的工會(huì)壓力和持久罷工，政府往往選擇妥協(xié)，改革半路夭折。
德國(guó)聯(lián)邦勞工及社會(huì)事務(wù)部(下稱德國(guó)勞工部)國(guó)務(wù)秘書(shū)安妮特·尼德弗蘭克(Annette Niederfranked)對(duì)記者表示，改革之所以被民眾接受，要追溯到俾斯麥時(shí)期在建立社會(huì)福利國(guó)家的同時(shí)，也建立了一個(gè)基本理念：社會(huì)伙伴(Social Partnership)——即雇主、工人和國(guó)家是伙伴關(guān)系，有責(zé)任共同保證養(yǎng)老體制的健康運(yùn)行。
分階段改革
德國(guó)公共養(yǎng)老金制度曾經(jīng)是世界上最慷慨的福利制度之一。在上個(gè)世紀(jì)80年代的頂峰，德國(guó)一位拿平均工資的普通全職工人退休后獲得的養(yǎng)老金是工資的70%，遠(yuǎn)高于美國(guó)的40%。
此時(shí)一些人口趨勢(shì)研究報(bào)告為這般慷慨的制度敲起警鐘。德國(guó)的生育率很低，在歐盟國(guó)家中也居于倒數(shù)。再加之不斷增長(zhǎng)的平均壽命，人口結(jié)構(gòu)將從2010年開(kāi)始明顯惡化。到2030年，適齡勞動(dòng)力人口將從4200萬(wàn)減少到3300萬(wàn)，贍養(yǎng)率將從55%幾乎翻倍到115%。
德國(guó)采用的是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老體制，由在職的一代贍養(yǎng)已退休的上一代，以支定收，基本沒(méi)有結(jié)余。在這種模式下，115%的比例將必然引發(fā)養(yǎng)老金難以持續(xù)的財(cái)政危機(jī)。
尼德弗蘭克對(duì)記者表示，德國(guó)從2001年到2004年的這一輪養(yǎng)老制度改革意在讓這套體系與人口變遷相適應(yīng)，在代際之間取得平衡。雖然是看到了長(zhǎng)期的趨勢(shì)所在，但也惟有眼前的急迫感才能讓政客們下定決心，對(duì)現(xiàn)有的制度開(kāi)刀。
與現(xiàn)在德國(guó)的無(wú)限風(fēng)光相比，上世紀(jì)90年代初剛剛完成兩德統(tǒng)一的德國(guó)卻是歐洲大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展最暗淡的一塊，統(tǒng)一后十年的平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為1.95%，失業(yè)率從1994年開(kāi)始持續(xù)超過(guò)10%，最高達(dá)到過(guò)12.7%，德國(guó)的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式受到質(zhì)疑。
1998年社會(huì)民主黨的施羅德一上臺(tái)，就開(kāi)始推動(dòng)德國(guó)社會(huì)福利保障制度的改革，養(yǎng)老體制改革是重頭戲。時(shí)任德國(guó)勞工部長(zhǎng)里斯特(Walter Riester)在2000年秋天提出了第一份改革草案，經(jīng)過(guò)一年的討價(jià)還價(jià)在上議院得到批準(zhǔn)，但改革的措施已經(jīng)大打折扣。
“很多具體措施在最后一刻與工會(huì)妥協(xié)而放棄，因此在縮減開(kāi)支、降低赤字上沒(méi)能發(fā)揮太大作用……但2001年的改革卻具有實(shí)質(zhì)意義，強(qiáng)調(diào)了降低法定國(guó)家養(yǎng)老金比例，加強(qiáng)個(gè)人和公司養(yǎng)老金的比重，建立德國(guó)養(yǎng)老制度三支柱的體系。”普朗克社會(huì)研究所(Max Planck Institute for the Study of Societies)的布斯邁爾(Marius R. Busemeyer)認(rèn)為。
此前德國(guó)養(yǎng)老體系雖然也已經(jīng)存在國(guó)家法定養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個(gè)人保險(xiǎn)三個(gè)部分，但由于國(guó)家法定養(yǎng)老金占到絕對(duì)多數(shù)，另外兩個(gè)支柱，尤其是私人養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎可以忽略不計(jì)。當(dāng)時(shí)德國(guó)退休人員85%的收入都來(lái)自于國(guó)家法定養(yǎng)老金，相比之下英國(guó)為65%，美國(guó)更少只有45%。
里斯特改革的主旨就是要將私人部分切實(shí)建立起來(lái)，他計(jì)劃從2008年開(kāi)始，政府通過(guò)減稅或直接資助的方式每年投入200億德國(guó)馬克(當(dāng)時(shí)相當(dāng)于90億美元)，激勵(lì)人們最多拿出收入的4%參加私人養(yǎng)老金，同時(shí)逐步將法定養(yǎng)老金的比例減至60%。
2001年的改革還以法律形式確定了勞動(dòng)者和雇主共同支付的養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率上限：在未來(lái)20年不得超過(guò)20%，2030年不得超過(guò)22%。根據(jù)德國(guó)勞工部在1987年所作預(yù)測(cè)，如果不進(jìn)行任何變革，在人口結(jié)構(gòu)變化的前提下，要想讓現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老體制避免入不敷出，企業(yè)和員工共同支付的養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率從1990年將持續(xù)增長(zhǎng)，如果經(jīng)濟(jì)前景不佳，到2030年貢獻(xiàn)率將超過(guò)40%，即使是在年景好的情況下，2030年的貢獻(xiàn)率也會(huì)超過(guò)35%。
尼德弗蘭克對(duì)記者表示，改革的一個(gè)主要目標(biāo)是降低企業(yè)養(yǎng)老金繳納比例，“這關(guān)系到德國(guó)工業(yè)的健康”。經(jīng)過(guò)多次調(diào)低，目前養(yǎng)老金繳納比例為18.9%。但2001年的改革并沒(méi)有解決養(yǎng)老體系財(cái)政長(zhǎng)期不可持續(xù)的問(wèn)題。2003年秋天，財(cái)政危機(jī)再次襲來(lái)，養(yǎng)老金赤字達(dá)到80億歐元。
此時(shí)施羅德政府逐漸站穩(wěn)腳跟，而且在2001年改革氣氛的烘托下，人們對(duì)改革的接受程度提高，施羅德籌措新一輪改革，直接碰觸人們的利益，解決因人口老化產(chǎn)生的養(yǎng)老金寅吃卯糧問(wèn)題。
實(shí)際上在1999年時(shí)，就有提議將人口因素加入到養(yǎng)老金計(jì)算公式當(dāng)中，但因受到阻力而遭摒棄。2004年改革的一個(gè)重要突破，就是將這樣一個(gè)因子引入。德國(guó)通過(guò)名為《養(yǎng)老可持續(xù)法》的改革法案，引入可持續(xù)變量，將養(yǎng)老金的多少與失業(yè)率和壽命長(zhǎng)短掛鉤。這樣一來(lái)，當(dāng)失業(yè)率增加，以及平均壽命預(yù)期升高時(shí)，養(yǎng)老金就會(huì)降低。
布斯邁爾表示，與2001年的質(zhì)變相比，2003年和2004年的改革從“量上”緩解了養(yǎng)老金資金缺口的問(wèn)題。接下來(lái)，政府將直面提高退休年齡這塊難啃的骨頭。
別無(wú)他路
養(yǎng)老金可持續(xù)通常可以通過(guò)降低養(yǎng)老金水平、提高繳費(fèi)比例，或提高退休年齡實(shí)現(xiàn)。學(xué)術(shù)研究普遍認(rèn)為，提高退休年齡是最有效的方法之一。歐盟委員會(huì)早在2006年7月計(jì)算得出，如果能夠延遲一年退休，不需降低養(yǎng)老金的水平，養(yǎng)老金開(kāi)支的削減規(guī)模就可以達(dá)到將近GDP的1%。
但直到現(xiàn)在，歐洲范圍內(nèi)提高退休年齡的國(guó)家仍然寥寥無(wú)幾，各國(guó)在動(dòng)用這個(gè)利器之時(shí)都格外謹(jǐn)慎，因?yàn)閼嵟倪x民或許就會(huì)在下一次選舉中，將推行改革的執(zhí)政黨選下臺(tái)去。
部分原因在于，前兩項(xiàng)政策可以通過(guò)許多隱秘的方式實(shí)現(xiàn)，例如改變稅收規(guī)則。而提高退休年齡最為直接，因此所受阻力也就最大。
根據(jù)歐盟委員會(huì)在2004年和2005年的研究，大多數(shù)歐洲公民更傾向于繳納更高的養(yǎng)老金稅率，或者在退休后少拿一些養(yǎng)老金，而不愿意提高退休年齡，只有不到五分之一的人接受工作更長(zhǎng)的年份。
德國(guó)在21世紀(jì)初面臨的情況是，前兩次改革已經(jīng)設(shè)定了養(yǎng)老金繳費(fèi)率的上限，以及養(yǎng)老金替代率的最低下限。兩個(gè)選項(xiàng)已經(jīng)用到極致，德國(guó)別無(wú)他路，提出了推遲退休年齡，成為了歐洲福利改革的先頭兵。
德國(guó)經(jīng)濟(jì)決策的核心“智腦”，經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)的主席呂魯普(Bert Rürup)及其委員會(huì)根據(jù)財(cái)政預(yù)測(cè)得出結(jié)論認(rèn)為，從長(zhǎng)期來(lái)看，除了將退休年齡從65歲提高到67歲，別無(wú)他法。
這一結(jié)論得到了當(dāng)時(shí)社民黨政府的認(rèn)可，但由于近八成的民眾反對(duì)，該提議沒(méi)能第一時(shí)間落實(shí)。但2004年頒布的《養(yǎng)老金可持續(xù)法》還是留下了機(jī)會(huì)窗口——每隔四年，聯(lián)邦政府將審視是否需要提高退休年齡。
這段時(shí)間養(yǎng)老金的另一個(gè)財(cái)源，國(guó)家撥款也受到限制。德國(guó)法律規(guī)定養(yǎng)老金約20%的收入來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款。從2002年到2005年，每一年德國(guó)的債務(wù)狀況均超過(guò)了歐元區(qū)設(shè)定的紅線，而當(dāng)時(shí)公共支出的30%都花在了對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼上。
十年前德國(guó)曾面臨過(guò)如今南歐國(guó)家所受壓力，實(shí)施財(cái)政緊縮的壓力迫在眉睫。在2005年議會(huì)選舉的選戰(zhàn)中，兩個(gè)主要競(jìng)爭(zhēng)政黨社會(huì)民主黨和基督教民主聯(lián)盟都強(qiáng)調(diào)實(shí)施緊縮措施的必要性，承諾不再向公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移更多的財(cái)政收入——在競(jìng)選結(jié)束后，兩黨組成的大聯(lián)合政府很快就提高退休年齡達(dá)成共識(shí)。
兩黨同意2007年完成法律程序?qū)⑼诵菽挲g從65歲提高到67歲。為了減少來(lái)自小黨派和民眾的壓力，改革設(shè)定了很多過(guò)渡性措施，例如已經(jīng)繳納養(yǎng)老金45年的人群不受此規(guī)定的限制，以及為整個(gè)改革設(shè)定了長(zhǎng)達(dá)20余年的過(guò)渡期。
改革從2012年正式開(kāi)始，并采用逐步過(guò)渡，即將延長(zhǎng)的兩年分為24個(gè)月。前12個(gè)月，用12年的過(guò)渡期，即每年在上一年的基礎(chǔ)上增加1個(gè)月的工作時(shí)間。這樣在2024年即可過(guò)渡到66周歲時(shí)退休。后12個(gè)月分6年過(guò)渡完，即每年在上一年的基礎(chǔ)上多工作2個(gè)月方可退休。這樣到2031年時(shí)即可執(zhí)行67歲退休的制度。
尼德弗蘭克回顧過(guò)去十年的養(yǎng)老體制改革，認(rèn)為最成功之處，是降低了公共開(kāi)支的比例，目前政府用于社會(huì)福利的開(kāi)支是GDP的30%，其中養(yǎng)老金只占10%。
第二個(gè)成功之處，則在于三個(gè)支柱的建立改變了人們的觀念。“我們的理念是要人們自己作決定，讓這套養(yǎng)老體系成為一個(gè)主動(dòng)(active)的體系。國(guó)家公共保險(xiǎn)可以保障基本生活，但如果想過(guò)和現(xiàn)在一樣體面的生活，那就需要自己投資或者參與公司的年金。”尼德弗蘭克說(shuō)。
目前，德國(guó)工會(huì)基本已經(jīng)接受了將退休年齡提高，但仍提出了改良意見(jiàn)，其中首推應(yīng)對(duì)從事不同工種的工人實(shí)施區(qū)別的退休政策。德國(guó)最大工會(huì)之一金屬產(chǎn)業(yè)工會(huì)(IG Metall)慕尼黑總部主任穆勒(Wolfgang Müller)提出，對(duì)于處在建筑業(yè)、裝備線上等從事體力勞動(dòng)的工人來(lái)說(shuō)，他們無(wú)法像白領(lǐng)一樣到67歲才退休，但在新規(guī)定下，提前退休實(shí)際上就意味著降低養(yǎng)老金水平。據(jù)他估算，在改革前藍(lán)領(lǐng)工人的替代率超過(guò)50%，現(xiàn)在不足40%，未來(lái)十年將會(huì)有更大的影響。
此外，雖然三支柱養(yǎng)老體系已經(jīng)建立，但私人養(yǎng)老一環(huán)還較為薄弱，不足以填補(bǔ)公共養(yǎng)老金減少所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)估算，到2030年養(yǎng)老金的替代率將從改革前的近70%下降到52%。
德國(guó)允許人們自愿選擇私人養(yǎng)老計(jì)劃。在2001年進(jìn)行改革時(shí)，德國(guó)提出以國(guó)家補(bǔ)貼和減稅兩種形式，激勵(lì)人們參與私人養(yǎng)老。德國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院(DIW)在改革推行十周年之際的研究報(bào)告指出，目前共有1500萬(wàn)人參與了私人養(yǎng)老，要比德國(guó)當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)的少了60%。
這其中有德國(guó)人傾向于保守理財(cái)使然，也有機(jī)制設(shè)計(jì)的不足：要享受到政府的激勵(lì)措施需滿足嚴(yán)格的條件、保險(xiǎn)公司收受的保費(fèi)過(guò)高，以及保險(xiǎn)產(chǎn)品收益率過(guò)低，導(dǎo)致私人養(yǎng)老金實(shí)際參與者能得到的回報(bào)率很低。德國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院在其報(bào)告結(jié)尾揶揄道，“與其參加政府鼓勵(lì)的私人養(yǎng)老金計(jì)劃，還不如把錢(qián)放在自家的存錢(qián)罐。”
尼德弗蘭克總結(jié)認(rèn)為，此后一段時(shí)間可能還需要對(duì)細(xì)枝末節(jié)問(wèn)題進(jìn)行修改，例如加大對(duì)貧困人群的資助，但從大局來(lái)看，德國(guó)此輪因應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化而進(jìn)行的養(yǎng)老金改革已經(jīng)幾近完成。
與工會(huì)決裂？
改革雖然讓德國(guó)經(jīng)濟(jì)受益匪淺，但改革的主導(dǎo)者社會(huì)民主黨卻由此大傷元?dú)?，與本來(lái)的票倉(cāng)工會(huì)組織翻了臉。穆勒告訴記者：“這一系列改革破壞了工人和資本之間的平衡，工人處在弱勢(shì)。因此工人們都認(rèn)為被社民黨欺騙了，導(dǎo)致現(xiàn)在他們的支持率只有不到30%。”但即使工會(huì)也已經(jīng)承認(rèn)在德國(guó)提高退休年齡的必要性，原因是這一系列改革確實(shí)有助于減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高其競(jìng)爭(zhēng)力。
在德國(guó)人看來(lái)，想要解決養(yǎng)老金的問(wèn)題，良性的就業(yè)環(huán)境必不可少。更多的人在工作崗位上，繳納養(yǎng)老金，才能進(jìn)一步穩(wěn)定養(yǎng)老金體系。
德國(guó)改革雖然歷經(jīng)幾次坎坷，但最終仍得以實(shí)現(xiàn)，在歐洲這個(gè)福利傳統(tǒng)濃重的地方難能可貴。布斯邁爾以法國(guó)等國(guó)改革屢試屢敗的經(jīng)驗(yàn)作為比較，稱“在德國(guó)，沒(méi)有哪次養(yǎng)老金改革是完全失敗的，當(dāng)然政府要進(jìn)行妥協(xié)，但到最后，政府至少可以宣稱取得了部分勝利”。
尼德弗蘭克認(rèn)為，德國(guó)改革之所以能被民眾接受，得益于社會(huì)伙伴的基本概念， “其核心在于，不應(yīng)一味依賴于政府，認(rèn)定政府有責(zé)任保護(hù)一切”。這一理念也反映在德國(guó)養(yǎng)老金的管理機(jī)構(gòu)上。與其他大部分國(guó)家不同，德國(guó)的養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)關(guān)聯(lián)合會(huì)(Federation of German Pension Insurance Institutes，德語(yǔ)簡(jiǎn)稱VDR)是一個(gè)自治機(jī)構(gòu)，由工會(huì)和企業(yè)各自選出一半的人選組成，養(yǎng)老金管理上的決策都由這個(gè)聯(lián)合會(huì)作出，政府在聯(lián)邦層面和州層面只負(fù)責(zé)這些決策的執(zhí)行，以及日常工作。
在德國(guó)企業(yè)內(nèi)部，這樣的理念也同樣存在。任何一個(gè)上市的德國(guó)企業(yè)或有限公司，都要建立一個(gè)監(jiān)管理事會(huì)，由勞方和資方各占一半組成，企業(yè)的重大決定都由這個(gè)理事會(huì)以共識(shí)基礎(chǔ)作出。身為工會(huì)代表，穆勒就曾經(jīng)勸說(shuō)工人們接受一定幅度的減薪，否則這家汽車(chē)廠商在該地的工廠就會(huì)遭到關(guān)閉。
德國(guó)在勞資關(guān)系上的處理，是投資德國(guó)的洪鋼考慮的一個(gè)重點(diǎn)因素：在日耳曼民族的文化中，呈現(xiàn)出制衡和協(xié)商的平衡性，既不像英美盎格魯-撒克遜文化一樣過(guò)于強(qiáng)調(diào)制衡而失去效率，也不是東亞文化中因太過(guò)強(qiáng)調(diào)協(xié)商，而有對(duì)工人利益保護(hù)不足之虞。洪鋼是紛美包裝有限公司(00468.HK)主席兼執(zhí)行董事，在德國(guó)薩克森—安哈爾特州進(jìn)行投資。
“在處理現(xiàn)代重大矛盾勞資關(guān)系上，德國(guó)相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較中庸平衡的，這是德國(guó)模式最重要的東西。”洪鋼說(shuō)。
