QQ
日期：2012-03-21 來源：三農(nóng)中國
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
根據(jù)2005年的人口抽樣普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村60歲以上老年人口為1.29億人，占老年人口總數(shù)的58.23%，農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)14.7個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)，失去自理能力的老人已上升到940萬;194萬在城市，746萬在農(nóng)村。部分喪失自理能力的約有1894萬。與城市相比，農(nóng)村老齡化速度更快、程度更深、養(yǎng)老資源更為稀缺，養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻。農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療都缺乏必要的社會(huì)保障。同時(shí)，因?yàn)榇笈鄩涯炅魅氤鞘写蚬?，贍養(yǎng)服務(wù)人口的下降使農(nóng)村老年人的照料與慰籍成為難題。農(nóng)村人口老齡化給我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活帶來廣泛而深刻的影響,老齡問題已成為不容忽視的重大社會(huì)問題。農(nóng)村人口的贍養(yǎng)問題不僅關(guān)系到農(nóng)村老年人的具體生活問題，也關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。
國內(nèi)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題的學(xué)術(shù)研究始于20世紀(jì)80年代中期。經(jīng)過20多年的探索，學(xué)者們已達(dá)成共始，認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老問題是中國養(yǎng)老事業(yè)的關(guān)鍵問題。國內(nèi)研究集中于農(nóng)村老人的三種養(yǎng)老方式，即土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老與社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老。筆者把這三種養(yǎng)老方式稱為農(nóng)村養(yǎng)老的“三駕馬車”。 “三駕馬車”是否能夠拉動(dòng)中國城市化與人口老齡化留給農(nóng)村沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，研究者莫衷一是。就農(nóng)村養(yǎng)老問題，筆者隨中國社會(huì)科學(xué)院國情調(diào)研課題組于2007-2008年在內(nèi)蒙、青海、甘肅、廣西等地展開調(diào)研，2008-2009年在安徽、河北等地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：不管是原來發(fā)揮重要作用的土地和家庭，還是現(xiàn)在試點(diǎn)的國家新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在市場經(jīng)濟(jì)、城市化、社會(huì)轉(zhuǎn)型等宏大背景下仍然很難發(fā)力。如何讓“三駕馬車”的交互作用達(dá)到優(yōu)化，破解空洞農(nóng)村的養(yǎng)老難題，也就成為了“社會(huì)結(jié)構(gòu)中的公眾議題”，而非“環(huán)境中個(gè)人的困擾”。
一、農(nóng)村養(yǎng)老“三駕馬車”的“名不副實(shí)”
(一)土地養(yǎng)老方式的波動(dòng)性
千百年來，作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，農(nóng)民和土地唇齒相依。“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料，依然在老年人的生活中起到重要作用。但是土地的養(yǎng)老保障功能受到各種因素的影響，土地?cái)?shù)量、土地的肥沃程度、老人的健康狀況、對(duì)土地的資金投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的好壞、國家對(duì)農(nóng)村的政策等都影響到土地收入。特別是在金融危機(jī)的沖擊下，耕地收益更加難以保障，以土地作為規(guī)避老年風(fēng)險(xiǎn)和作為老年人生活來源的可行性受到了很大制約。
國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐證明，一個(gè)國家或地區(qū)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村工業(yè)化和城市化。而推進(jìn)工業(yè)化和城市化，必然要求把一部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)移到工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市建設(shè)用地，就必須不斷把一些擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)的農(nóng)民從土地上分離出來，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來，產(chǎn)生一批失去土地的農(nóng)民。盡管土地的養(yǎng)老作用式微，但對(duì)農(nóng)民，特別是老年農(nóng)民仍然具有特殊意義。在現(xiàn)行的土地制度和政策安排下，農(nóng)民失去土地就是失去了生產(chǎn)資料，失去了生活來源。按照國土資源部的規(guī)定，對(duì)于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等多種方式。在研究中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)都采取了一次性貨幣補(bǔ)償形式。一次性貨幣補(bǔ)償方式對(duì)農(nóng)民的老年生活很難起到長期保障的作用。失地老人缺乏一個(gè)從失地到保障的長效補(bǔ)償與對(duì)接轉(zhuǎn)換機(jī)制，就會(huì)很容易陷入困境。
(二)家庭養(yǎng)老方式的虛空性
養(yǎng)老問題首先是經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)問題。從個(gè)人或家庭來看，凡是經(jīng)濟(jì)水平較高，老年人的吃、穿、住、用、醫(yī)療保健等方面問題，一般也能得到較好的解決。子女的經(jīng)濟(jì)資源狀況的好壞通常會(huì)影響到老人的養(yǎng)老質(zhì)量。理論上來說，青壯年的外出務(wù)工將有助于提高其經(jīng)濟(jì)上贍養(yǎng)老人的能力。但在實(shí)踐中，青壯年農(nóng)民工的贍養(yǎng)能力是否會(huì)真正地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的供養(yǎng)水平，還留有很大疑問。
“父慈子孝”是中國文化傳統(tǒng)中親子互動(dòng)的基本準(zhǔn)則。“父慈”在先，后才有“子孝”，其中有一個(gè)時(shí)差的關(guān)系。而根據(jù)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)中流行的新道德觀，兩代人之間的關(guān)系更多的是一種理性的、平衡的交換關(guān)系，雙方必須有對(duì)等的給予。這種強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)即時(shí)性對(duì)等的雙向反饋式的財(cái)富流，實(shí)質(zhì)上反映的是一種特定的隔代經(jīng)濟(jì)互惠關(guān)系，沒有這種經(jīng)濟(jì)互惠關(guān)系，穩(wěn)定持久的贍養(yǎng)格局就難以建立。那些不僅有勞動(dòng)能力而且能夠繼續(xù)為兒子的小家庭創(chuàng)造價(jià)值、發(fā)揮余熱的老人一般能得到更多的贍養(yǎng)資源。老人能幫助打工在外的兒子照看孩子、料理家務(wù)、看管房子的，兒子通常也能給予一點(diǎn)回報(bào)，寄點(diǎn)錢、多打電話，這樣親子關(guān)系還能處于一種平衡狀態(tài)。而那些原來與兒子媳婦關(guān)系處理不好的、體弱多病的、喪失勞動(dòng)力的或者僅能自保的老人，通常不能得到較好的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)與生活照顧。在養(yǎng)老資源的家庭分配過程中也出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”。
鄉(xiāng)土?xí)r期，生于斯，長于斯的土地、村莊共同體對(duì)幾乎每一個(gè)農(nóng)民在道德倫理和行為邏輯上的規(guī)范能力。在一個(gè)“臉對(duì)臉”的熟人社會(huì)里，孝順父母才是合乎人情的行為，否則，就是不盡人情，就會(huì)被貼上異類的標(biāo)簽，從而被社區(qū)邊緣化。村民會(huì)用諸如現(xiàn)丑、流言蜚語、咀咒等輿論方式來制裁和邊緣化不孝順的村民。但在農(nóng)民流動(dòng)性加劇的狀態(tài)下，“村將不村”，村莊內(nèi)部不再是一個(gè)共同生產(chǎn)和共同分配的經(jīng)濟(jì)共同體，大部分村莊近乎于“空巢村”，已經(jīng)逐步喪失其規(guī)范能力。原來那種報(bào)答父母養(yǎng)育之恩的邏輯發(fā)生變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老機(jī)制出現(xiàn)危機(jī)。
(三)社會(huì)養(yǎng)老方式的錯(cuò)位性
我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)始于20世紀(jì)80年代，歷經(jīng)推廣、快速發(fā)展階段，后來逐步放緩，到現(xiàn)在基本處于停滯不前、維持現(xiàn)狀的階段。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度旨在解決未來農(nóng)村老年人，而無法解決當(dāng)下農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)問題;保險(xiǎn)基金的籌集模式過度依賴個(gè)人籌資，對(duì)集體和國家的責(zé)任界定不清，農(nóng)民缺乏積極性;經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的實(shí)際困難與“養(yǎng)兒防老”的村落文化形成了把老人排擠在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外的兩道屏障。
國務(wù)院從2009年開始在10%的縣(市、區(qū))實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)的本意上可以說是利國利民，但在制度試點(diǎn)推行中，仍然存在一些制度制定者與實(shí)施者不可回避的問題：
一是全國仍然缺乏統(tǒng)一的社會(huì)保障立法。地方政府在新農(nóng)保的參保對(duì)象、參保范圍、各級(jí)政府的責(zé)任、財(cái)政撥款的比例、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、基金的籌集和管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等政策方面找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，從而缺乏政策銜接性與連續(xù)性。
二是新農(nóng)保的籌資機(jī)制存在很大的政策風(fēng)險(xiǎn)。在資金籌集上以“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”為原則。實(shí)際上，很多地方的集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，提供集體補(bǔ)助只能是一句空話。多數(shù)地方財(cái)政并不富裕，不僅要應(yīng)付新農(nóng)合的補(bǔ)貼，而且還要應(yīng)對(duì)新農(nóng)保的支出?，F(xiàn)在我國60歲以上的農(nóng)村老人有一億人，如果按新農(nóng)保政策算，每年每人需660元，一億人一年就是660億元。隨著老齡化的加劇與保障面的進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政支出將是幾千個(gè)億，甚至更多。如何保證地方財(cái)力對(duì)新農(nóng)合和新農(nóng)保的可持續(xù)支持，需要合理分擔(dān)與落實(shí)中央與地方的責(zé)任。
三是新農(nóng)保投資管理政策不完善，基金保值增值難。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶資金的保值增值，地方政府又有多大的決策權(quán)，怎樣才可以保證它既能發(fā)揮自己的能力，又不會(huì)過度地產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)。
四是個(gè)人帳戶存在風(fēng)險(xiǎn)。新型農(nóng)保養(yǎng)老金先從個(gè)人賬戶中支付，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金能支付15年，以后再從統(tǒng)籌賬戶中支付。試點(diǎn)中，有些地方為鼓勵(lì)農(nóng)民參保積極性，財(cái)政補(bǔ)貼全部劃入個(gè)人賬戶，待條件成熟后再劃入統(tǒng)籌賬戶。如果財(cái)政補(bǔ)貼部分劃撥不及時(shí)，沒有做實(shí)統(tǒng)籌賬戶，15年保障期后養(yǎng)老金支付也會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。
五是當(dāng)前大部分的農(nóng)村老人還很難從新農(nóng)保中獲益，尤其是子女不愿意或無能力交納新農(nóng)保費(fèi)用的老人，捆綁式政策的解鏈還需要經(jīng)歷一段較長的試驗(yàn)期。
二、農(nóng)村養(yǎng)老的路徑選擇
1.積極鼓勵(lì)打工青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)
應(yīng)積極鼓勵(lì)打工青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這樣既有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于就近吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，可以減少空巢老人的數(shù)量，有力推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。要制定完善優(yōu)惠配套措施，加大資金扶持力度，建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“綠色通道”。
2.全方位探索農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)保障新模式
一是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。60周歲以上的農(nóng)村老人，如放棄土地交由土地流轉(zhuǎn)中心代其出租，土地租金可抵繳養(yǎng)老保險(xiǎn)。在政府征用土地時(shí)，要將土地出讓收益的相當(dāng)部分歸農(nóng)民所有直接轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶。同時(shí)，也可允許以土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股;二是建立農(nóng)村老人生活(或敬老)補(bǔ)貼制度;三是進(jìn)一步擴(kuò)大新農(nóng)保覆蓋面;四是完善農(nóng)村老年醫(yī)療保障制，逐步提高住院費(fèi)報(bào)銷比例的同時(shí)，對(duì)60歲以上的農(nóng)村參保老人門診費(fèi)給出報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn);五是擴(kuò)大農(nóng)村低保范圍，讓農(nóng)村高齡老人、喪失勞動(dòng)能力的老人都參加進(jìn)來;六是對(duì)生活嚴(yán)重不能自理的農(nóng)村老人，政府可以設(shè)立老年人生活照料補(bǔ)助金;七是可以適當(dāng)增加60歲以上老人的農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”，并可直接轉(zhuǎn)入老人個(gè)人帳戶。
3.動(dòng)員各種力量興辦農(nóng)村養(yǎng)老院或空巢老人文化村
通過興辦農(nóng)村養(yǎng)老院或空巢老人文化村，實(shí)現(xiàn)空巢老人的集中供養(yǎng)，是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的重要舉措，將有助于解決空巢老人的生活照料與精神慰籍方面的需求。一是可以調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量介入，將具有資本保值和增值意義的民間資本引導(dǎo)到老齡產(chǎn)業(yè)并為其尋找新的利潤空間和新的盈利模式，最終形成經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);二是政府提供政策支持與引導(dǎo)、資金補(bǔ)貼，村委會(huì)提供場所等各方面的便利條件;三是充分整合空巢老人的現(xiàn)有資源，適當(dāng)發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)與特色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)資源的部分自我供給。
4.大力發(fā)展農(nóng)村老年組織
老年組織除開展老人福利互助與維護(hù)老人權(quán)益之外，還兼辦社區(qū)公共文化娛樂活動(dòng)與其它公共事務(wù)，有助于滿足空巢老人的精神需求與緩解老人的生活照料壓力。福利需求、村莊共同體的存續(xù)、第三種力量及農(nóng)村精英的呼吁與領(lǐng)導(dǎo)等因素是老年組織得以建立的條件。而處于“原子化狀態(tài)”、經(jīng)濟(jì)資源缺乏的村莊，老人們?nèi)狈w行動(dòng)能力，很難自發(fā)建立老年組織。那么，必須通過外部力量的介入，解決老年組織建立過程中村民集體行動(dòng)的初試成本問題，支持老人弱勢群體的組織建設(shè)。各級(jí)政府以及村委會(huì)有責(zé)任，也有條件幫助村莊組建老年組織，通過外部激勵(lì)因素(適量資金、制度等)的輸入，充分利用現(xiàn)有的村莊內(nèi)部資源，培養(yǎng)老人們的自組織能力和合作能力，從而形成老年組織的內(nèi)源發(fā)展，最終滿足老年人的社會(huì)或情感的需要、尊重的需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要。
5.農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題要納入地方政府政績考核的硬性指標(biāo)
把農(nóng)村老齡工作作為硬性指標(biāo)納入各級(jí)政府工作目標(biāo)考核范圍，這是農(nóng)村老齡問題的突破口，也是一個(gè)行之有效的措施。中央和全國老齡委、辦已經(jīng)出臺(tái)了一批惠及老年人的社會(huì)政策，但是很多政策執(zhí)行不力或流于形式，在地方出現(xiàn)嚴(yán)重走樣。一個(gè)很重要的原因就是沒有把老齡工作納入當(dāng)?shù)卣ぷ髂繕?biāo)考核范圍。當(dāng)前，不僅要將老齡工作作為硬性指標(biāo)納入縣鄉(xiāng)政府工作目標(biāo)考核范圍，而且還要把這一硬性任務(wù)指標(biāo)下達(dá)到村委會(huì)，加快村委會(huì)從征糧籌款的角色向社會(huì)服務(wù)的角色(特別是面向老人)轉(zhuǎn)換的速度，充分發(fā)揮村委會(huì)在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題上的先鋒作用。
